II SA/Po 968/12

Dnia 10 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi J.K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2012 roku Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych ; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...], Starosta K. wniósł sprzeciw do dokonanego przez J. K. w dniu 11 maja 2012 r. zgłoszenia robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę - obejmującego budowę przydomowej oczyszczalni ścieków, na działce nr [...] w m. D., gm. S.. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż w toku postępowania wystąpił do Burmistrza S. z prośbą o wydanie opinii, co do zamiaru budowy w/w przydomowej oczyszczalni ścieków. W odpowiedzi z dnia 21 maja 2012r. Burmistrz S. stwierdził, iż Gmina i Miasto S. nie posiada opracowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego zgłoszeniem, a planowana budowa przydomowej oczyszczalni ścieków jest niezgodna z programem rozwoju sieci kanalizacyjnej na terenie gminy i miasta S., zapisanym w utworzonej aglomeracji S. przyjętej uchwalą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2005 roku nr [...] zatwierdzonej Rozporządzeniem Wojewody W. nr [...] z [...] 2006 r. Starosta wyjaśnił, iż w tej sytuacji postanowieniem z dnia z dnia [...] 2012 r. zobowiązał wnioskodawcę w terminie do dnia 30 lipca 2012r. do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy w przedmiocie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Wymóg przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy wynika z art. 59 ust. 2, w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ mimo upływu terminu określonego w postanowieniu z dnia 24 maja 2012 r. J. K. nie złożył decyzji o warunkach zabudowy, organ na podstawie art. 30 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. wniósł sprzeciw. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. podniósł, iż przyłączenie jego nieruchomości do kanalizacji gminnej jest utrudnione z uwagi na znaczną odległość i trudności techniczne spowodowane lokalizacją dwóch stawów . Strona zaznaczyła, iż w uchwała Rady Miejskiej w S. z [...] 2005 r. nr [...] nie może nałożyć na nią obowiązku przyłączenia gospodarstwa za wszelką cenę do kanalizacji gminnej lub zabronić wykonania atestowanej przydomowej oczyszczalni ścieków. J. K. podniósł, iż ustawa z dnia 13 września 1996 r . o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zezwala w art.5 ust. 1 pkt 2 w trudnych warunkach technicznych lub ekonomicznie nieuzasadnionych przypadkach na wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2012 r. o nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dyspozytywnej, przywołującej podstawę prawną - art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i w to miejsce przywołał jako podstawę prawną art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. W pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż wbrew stanowisku Starosty K. przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie wynika bowiem aby inwestor był zobowiązany do dołączenia do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie zaś z ust. 2 ww. przepisu powyższe dotyczy również zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. W ocenie Wojewody W. budowa przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 5 m3 na dobę, na działce o nr ewid. [...] w S., nie zmieni zagospodarowania tego terenu. Planowana inwestycja stanowiłaby element infrastruktury towarzyszącej dla obecnego zagospodarowania terenu - funkcji mieszkalnej, gospodarstwo rolne. Dalej Wojewoda Wielkopolski zauważył, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości w gminach (Dz. U z 2005 r. Nr 236, poz. 2008) właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w odrębnych przepisach. W tym miejscu organ przytoczył treść pisma Burmistrza S. z 21 maja 2012r. znak: [...] z którego wynika, iż w roku 2011 w miejscowości D. została wybudowana i oddana do użytku sieć kanalizacji wraz z przyłączami do każdej posesji, która obejmuje również nieruchomość J. K.. Ponadto z pisma tego wynika, że J. K. złożył w formie oświadczenia zgodę na budowę oraz podłączenie do kanalizacji wykonany przykanalik zakończony studzienką zlokalizowaną na terenie nieruchomości. Burmistrz S. poinformował również, iż nieruchomość inwestora położona jest między dwoma zbiornikami wód otwartych (stawy wody stojącej). W związku z tym budowa przydomowej oczyszczalni ścieków w sąsiedztwie tych zbiorników wodnych stanowić może zagrożenie dla zanieczyszczenia tych zbiorników poprzez rozsączające ścieki z oczyszczalni. Mając na uwadze powyższe oraz w świetle przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości w gminach Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że sprzeciw w przedmiotowej sprawie ma potwierdzenie w obowiązujących przepisach prawa. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest bowiem fakt istnienia w miejscowości D. sieci kanalizacyjnej, obejmującej również nieruchomość J. K.. Reasumując organ uznał, że wniesienie sprzeciwu w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji jest słuszne. Jednak jak wykazano podstawę prawną sprzeciwu wniesionego w omawianej sprawie winien stanowić art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący zarzucił "stronniczą" interpretację ustawy z dnia 13 września 1996r o utrzymaniu czystości w gminach nakazującej właścicielowi nieruchomości zagospodarowanie nieczystości ciekłych przez przyłączenie się do sieci kanalizacyjnej, wyposażenie w zbiornik bezodpływowy, lub przydomową oczyszczalnię ścieków. W ocenie strony zbudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków nie stoi na przeszkodzie realizacji uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2005r nr. [...] mówiącej o rozwoju sieci kanalizacyjnej na terenie gminy. Budowa przydomowej oczyszczalni ścieków, stanowiąca jedno z trzech rozwiązań zgodnych z ustawą o zagospodarowaniu ścieków nie może być zakazana na rzecz obowiązkowego przyłączenia do kanalizacji gminnej. J. K. podniósł, iż organy nie wzięły pod uwagę trudnych warunków technicznych wykonania przyłącza do sieci kanalizacyjnej, powstałych po wybudowaniu tejże kanalizacji. Dom skarżącego jest bowiem oddalony od sieci kanalizacyjnej o ok. 100 m. Tymczasem w połowie odległości między domem a siecią kanalizacyjną znajduje się przepust pomiędzy dwoma stawami wody stojącej o pow. ok. 0,3ha i 0,35ha. Skarżący stwierdził, iż działając w zgodzie ze sztuką budowlaną należy zachować spad 2% tegoż przyłącza, a co za tym idzie rura kanalizacyjna przechodząca przez przepust miedzy stawami znajdzie się na wysokości lustra wody. Ponieważ głębokość przemarzania w regionie wynosi 0,8m., więc przyłącze będące na powierzchni wody corocznie będzie zamarzało. Podniósł, iż wg opinii firm budowlanych zastosowanie ociepleń nie rozwiąże problemu, gdyż pracujący lód zniszczy każdą otulinę. W tej sytuacji budowa przyłącza do kanalizacji gminnej jest technicznie i ekonomicznie nieuzasadniona, co uprawnia skarżącego w świetle przepisów ustawy o utrzymaniu czystości w gminach, do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić również trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Wymaga natomiast zgłoszenia, właściwemu organowi architektoniczno – budowlanemu. W art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wyraźnie określono, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa indywidualnych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,5 m3 na dobę. Natomiast art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przewiduje, że przedmiotowa budowa, podlega zgłoszeniu właściwemu organowi. Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego inwestor nie może rozpocząć robót budowlanych przed upływem 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia, tyle bowiem czasu ma właściwy organ na wniesienie ewentualnego sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej. Z kolei w świetle art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego organ wydaje sprzeciw jeżeli w wyniku rozpatrywania zgłoszenia ustali, że: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Jak ustaliły organy obu instancji dla terenu, na którym ma zostać wykonana przedmiotowa przydomowa oczyszczalnia ścieków nie przyjęto miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Wojewody W. wyrażone w zaskarżonej decyzji, że budowa urządzenia technicznego jakim jest przydomowa oczyszczalnia ścieków o wydajności 5m3 na dobę nie wymaga uzyskania decyzji określającej warunki zabudowy, gdyż nie zmieni zagospodarowania tego terenu (art. 59 ust 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Niemniej w ocenie Sądu jako przedwczesne należy uznać stanowisko organu II instancji, że planowane zamierzenie budowlane narusza inne przepisu – tj. przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przed przystąpieniem do omawiania przepisów ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zauważyć należy, iż przez przepisy o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego rozumieć należy m.in. przepisy wykonawcze do tej ustawy, a w szczególności rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Stosownie do § 26 tego rozporządzenia (ust. 1) działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Z kolei ustęp 3 wskazanego paragrafu zezwala, aby działka w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, o której mowa w ust. 1, była wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Zdaniem Sądu prawidłowa wykładnia zacytowanych przepisów jednoznacznie wskazuje, że zgoda na wykonanie na działce budowlanej przydomowej oczyszczani ścieków może być udzielona wtedy i tylko wtedy, gdy inwestor wykaże w sposób jednoznaczny, że nie ma żadnej możliwości przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Z kolei w z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391), określono postępowanie właścicieli nieruchomości z nieczystościami ciekłymi, którzy winni zapewnić ustawowo określone utrzymanie czystości i porządku, przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. W ocenie Sądu wynikający z powołanego przepisu obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej powstaje w sytuacji gdy faktycznie istnieje wybudowania sieć kanalizacyjna i istnieje możliwość przyłączenia do niej nieruchomości, która nie posiada przydomowej oczyszczalni ścieków. Przesłanki te muszą zaistnieć kumulatywnie, aby właściwy organ mógł na podstawie art. 5 ust. 7 tej ustawy wydać decyzję nakazującą podłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2011 r. o sygn. akt II SA/Gl 906/10: dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż jak wynika z akt sprawy a w szczególności z pisma podpisanego przez kierownika referatu inwestycji, budownictwa, infrastruktury, gospodarki przestrzennej, pozyskiwania funduszy i zamówień publicznych w Urzędzie Gminy i Miasta S., w sąsiedztwie nieruchomość, na której ma zostać wykonana przedmiotowa przydomowa oczyszczalnia ścieków znajduje się siec kanalizacyjna a nieruchomość należąca do skarżącego wyposażona jest w podłączona do sieci przyknalikiem. Niemniej z akt sprawy nie wynika, w jaki sposób ww. sieć kanalizacyjna i przykanalik są zlokalizowane względem znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości budynków przeznaczonych na pobyt ludzi. Z akt sprawy wynika natomiast, iż na działce nr [...] znajdują się dwa stawy. Zdaniem strony lokalizacja tych stawów między budynkiem mieszkalnym a wybudowaną przez gminę siecią kanalizacją uniemożliwiając mu techniczne podłączenie się do tej kanalizacji. Zauważyć też należy, iż okoliczność czy istnieje faktyczna możliwości podłączenia zabudowań znajdujących się na działce [...] do sieci kanalizacyjnej nie została w żaden sposób wyjaśniona przez organy obu instancji. Jest to o tyle istotny brak postępowania, gdyż jak wskazano wcześniej zarówno z § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jak i z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika możliwość wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków także wówczas, gdy brak jest faktycznej tj. technicznej możliwości przyłączenia nieruchomość do istniejącej sieci kanalizacyjnej. W tym miejscu podkreślić należy, iż wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też zaznaczyć, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W świetle powyższego za przedwczesne należy uznać stanowisko Wojewody W., iż planowane przez J. K. zamierzenie budowlane jest sprzeczne z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie wyjaśniono bowiem dokładnie, czy istnieje techniczna możliwość przyłączenia budynków mieszkalnych znajdujących się na działce nr [...] do wybudowanej sieci kanalizacyjnej zwłaszcza wobec istnienia na tej działce dwóch stawów. Tym samym należy stwierdzić iż zaskarżona decyzja organu II instancji został wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda Wielkopolski winien uwzględnić uwagi wyrażone w niniejszym uzasadnieniu wyrok, a w szczególności wyczerpująco uzupełnić materiał dowodowy w celu ustalenia czy istnieje faktyczna (techniczna) możliwości podłączenia zlokalizowanych na przedmiotowej działce budynków mieszkalnych do gminnej sieci kanalizacyjnej. Dopiero jednoznaczne ustalenie, iż taka możliwość istnieje uzasadniałaby wydanie sprzeciwu na planowane przez skarżącego zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków. W tej sytuacji Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O zwrocie kosztów sądowych orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Natomiast o wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a.