II SA/Gl 906/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Referent - stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta W., działając jako organ I instancji, nakazał R. B., M. B. i J. B. przyłączenie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] do istniejącej komunalnej sieci kanalizacji sanitarnej i zobowiązał strony do niezwłocznego poinformowania organu o dokonaniu przyłączenia. W uzasadnieniu organ podniósł, iż postępowanie administracyjne w sprawie braku przyłączenia do komunalnej sieci kanalizacji sanitarnej nieruchomości zostało wszczęte w dniu 23 lutego 2010 r. Pismem z dnia 12 marca 2010 r. R. B. poinformowała, iż nie ma możliwości podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej, ponieważ głębokość usadowienia kanalizacji nie pozwala na grawitacyjne odprowadzanie ścieków z budynku, a następna studzienka położona jest na innej posesji, co wiąże się ze zbyt dużymi kosztami. Również oświadczyła, że ścieki z przydomowego szamba są wywożone regularnie. Natomiast dnia 11 maja 2010 r. przedsiębiorstwo "A" Sp. z o.o. poinformowało, iż istnieje techniczna możliwość przyłączenia nieruchomości w W. przy ul. [...] do kanalizacji sanitarne poprzez: 1. włączenie do kanalizacji na posesji - możliwość odprowadzenia ścieków w systemie przepompowni ścieków, 2. włączenie do kolektora Ø400 - możliwość odprowadzenia ścieków grawitacyjnie. Organ I instancji wskazał nadto, że z ewidencji prowadzonej przez komunalną oczyszczalnię ścieków wynika, iż nieczystości z szamba z ul. [...] były dostarczone do oczyszczalni przez licencjonowanego przewoźnika w 2008 r. dwa razy (razem 6m3) i w 2009 r. jeden raz (3m3). Według ewidencji ludności prowadzonej przez Urząd Miejski w W. na ul. [...] są zameldowane 4 osoby na pobyt stały. Mając na uwadze rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody należy zdaniem organu przyjąć, że według przeciętnych norm powinno być wywiezione ok. 117 m3 nieczystości w ciągu roku. Zdaniem organu w konsekwencji należało orzec jak w sentencji. Niewykonanie zaś postanowień decyzji wiąże się z konsekwencjami przewidzianymi w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. 2005, Nr 229 poz. 1954 z późn. zm.). Decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została na podstawie art. 5 ust. 7 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2005, Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożyła R. B. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Strona wskazała, że wykonanie przepompowni wiąże się z kosztem, na który jej nie stać. Pozostali właściciele M. i J. to bowiem małoletnie dzieci, na utrzymaniu strony. Urząd Miasta nie dysponuje zaś środkami na to przedsięwzięcie. Strona podkreśliła, że w związku z powyższym nie może dostosować się do wydanej decyzji, deklarując jednocześnie, że ścieki z przydomowego szamba będą wywożone regularnie. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało zaskarżoną doń decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 6 i 7 cytowanej wyżej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podkreślając następnie, że organ I instancji wydając decyzję, oparł się na posiadanych dokumentach oraz faktach i nie ma wątpliwości co do braku technicznych i ekonomicznych przeciwwskazań przyłączenia nieruchomości do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Strona poinformowała, że regularnie wywozi nieczystości z szamba. Jednak organ I instancji w piśmie przewodnim stwierdził, iż należy przyjąć, że w ciągu roku powinno być wywiezionych ok. 117 m3, a zostało wywiezionych 6 m3 w 2008 r., a w 2009 r.- 3 m3, co oznacza, że większa część nieczystości nie trafiała do oczyszczalni ścieków, co powoduje znaczne zanieczyszczanie środowiska. Zdaniem Kolegium wobec powyższego, odwołująca nie może być zwolniona z obowiązku przyłączenia do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Pismem z dnia 31 lipca 2010 r. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika R. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji domagając się jej uchylenia. Zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 wskazanej wyżej ustawy poprzez jego błędną wykładnię, a także art. 7, 77, i 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nie wskazanie ich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu strona wskazała, że Burmistrz Miasta W. wydając decyzję o bezwarunkowym przyłączeniu nieruchomości do wybudowanej sieci kanalizacyjnej, którą to decyzję podtrzymało SKO, nie ustalił w sposób co najmniej dostateczny, czy w dacie nakazu przyłączenia istniały faktyczne warunki do wykonania tego obowiązku. Decyzja ta była oparta wyłącznie na informacji przekazanej przez przedsiębiorstwo "A" Sp. z o.o., iż istnieje możliwość odprowadzenia ścieków w systemie przepompowni ścieków względnie grawitacyjne do kolektora. Zdaniem Skarżącej podane warunki (alternatywnie) nie odpowiadają faktycznej możliwości podłączenia. Wybudowanie przez Skarżącą przepompowni ścieków jest co najmniej, jak stwierdziła "trudne do wyobrażenia", natomiast podłączenie grawitacyjne do kolektora, które wymagałoby wejścia na teren funkcjonującej piekarni oraz przekopywanie na dużej odległości infrastruktury - jest ekonomicznie nieuzasadnione. Nadto w decyzji pominięto również fakt, iż nieruchomość jest wyposażona w urządzenie do przyjmowania ścieków (szambo) co zdaniem skarżącej wydaje się nie być bez znaczenia Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaakcentowało dodatkowo, że posiadanie szamba nie zwalnia od obowiązku podłączenia do kanalizacji. Zwalnia z tego obowiązku tylko bowiem posiadanie przydomowej oczyszczalni ścieków. Nadto, zdaniem Kolegium, uzasadnione jest oparcie się w decyzji przez organ I instancji na opinii przedsiębiorstwa "A" Sp. z o.o., ponieważ spółka ta dysponuje odpowiednią wiedzą techniczną w zakresie podłączenia budynków do kanalizacji, której to wiedzy nie można wymagać od pracownika Urzędu Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia decyzję tę poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja drugoinstancyjna oraz utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Miasta W. wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99, LEX nr 54171. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja, a także rozstrzygnięcie ją poprzedzające, wydane zostały nadto z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. stanowiącego, iż obligatoryjną częścią składową każdej decyzji administracyjnej (poza przypadkiem określonym w § 4 i 5 cytowanego artykułu) winno być m.in. uzasadnienie składające się z części faktycznej i prawnej. Uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy nie dochowały w stopniu zezwalającym na wydanie rozstrzygnięcia, a w konsekwencji przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają luki uniemożliwiające merytoryczną ocenę prawidłowości ustaleń stanowiących podstawę wydanego wobec skarżącej nakazu. W konsekwencji naruszenia wskazanych wyżej norm proceduralnych wydane w sprawie decyzje naruszają także art. 5 ust. 7 cytowanej wyżej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiącym obok ust. 7 przywołanego przepisu podstawę wydanego przez Burmistrza Miasta W. nakazu przyłączenia nieruchomości do istniejącej komunalnej sieci kanalizacji sanitarnej, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniającą wymagania określone w przepisach prawa; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach prawa. Ustawodawca w przepisie tym wprowadził zatem alternatywę: - albo istnieje sieć kanalizacyjna - wówczas zasadą jest, że nieruchomość ma być podłączona do tej sieci, a jedyny wyjątek dotyczy nieruchomości wyposażonej w przydomową oczyszczalnię ścieków - albo sieć kanalizacyjna nie istnieje i jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona - wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków. Stosownie zaś do art. 5 ust. 7 cytowanej ustawy, obowiązek podłączenia nieruchomości do kanalizacji, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w razie jego nie wykonania, może być nałożony decyzją administracyjną. Przesłankami, od których spełnienia ustawodawca uzależnił dopuszczalność i obowiązek wydania decyzji nakazującej przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest zatem istnienie takiej sieci, możliwość przyłączenia do niej nieruchomości, brak wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków oraz nie zrealizowanie przez właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączenia. Przesłanki te muszą zaistnieć kumulatywnie, a organ administracji publicznej winien ich zaistnienie zbadać i w razie wydania decyzji zawierającej nakaz, o którym mowa powyżej, wykazać je w uzasadnieniu. Wskazać w tym miejscu należy, że w sposób bezsporny z akt sprawy wynika, iż nieruchomość należąca do R. B. i jej dzieci nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, nie nastąpiło także jej przyłączenie do sieci kanalizacyjnej. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy, w tym z uzasadnień podjętych przez organy rozstrzygnięć w żadnej mierze nie wynika natomiast ani gdzie znajduje się istniejąca sieć ani też czy istotnie istnieje realna, a nie tylko teoretyczna, możliwość przyłączenia do niej przedmiotowej nieruchomości. Wskazać w tym miejscu należy, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera definicji przyłącza kanalizacyjnego. Definicja ta znajduje się natomiast w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (t.j. Dz.U. 2006, Nr 123 poz. 858 z późn. zm). Zgodnie zaś z art. 2 pkt 5 tejże ustawy przyłącze kanalizacyjne to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. W konsekwencji obowiązek, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach może być nałożony, jeżeli są spełnione warunki do podłączenia nieruchomości do sieci i może dotyczyć jedynie wykonania przyłącza do granicy z nieruchomością. Nie może natomiast obejmować konieczności rozbudowy sieci kanalizacyjnej, albowiem jej wykonanie na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) należy do zadań gminy i to gmina ma stworzyć warunki do podłączenia danej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Z przedłożonych Sądowi materiałów nie wynika jednak czy realizacja obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej istotnie może nastąpić w wyniku wykonania na terenie nieruchomości przyłącza, czyli przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną z siecią maksymalnie do granicy z nieruchomością. Rozważań takich w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć żaden z orzekających w sprawie organów nie przeprowadził, opierając się jedynie na także nie dającym odpowiedzi na wskazane pytania piśmie przedsiębiorstwa "A" Sp. z o.o z dnia 11 maja 2010 r. Przywołane w uzasadnieniu zawierającej nakaz decyzji pierwszoinstancyjnej pismo niejasno wskazuje bowiem bądź to możliwość odprowadzania ścieków w systemie przepompowni, co sugeruje większy zakres robót niż wykonanie li tylko przyłącza bądź też możliwość odprowadzenia ścieków grawitacyjne po włączeniu do kolektora. Ani przywołane pismo, ani też uzasadnienia wydanych przez organy decyzji nie precyzują jednak gdzie kolektor ów się znajduje, jednak pismo, o którym mowa wspomina, że podłączenie takie wymaga przejścia pod drogą, co z kolei sugeruje (akta nie zawierają żadnych jednoznacznych w tej mierze szkiców lub map), iż stosowne roboty wykraczać zatem miałyby poza teren przedmiotowej nieruchomości. Jak podnosi strona w skardze, a organ II instancji tezie tej w odpowiedzi na skargę nie przeczy, podłączenie takie wymagałoby wejścia na teren funkcjonującej piekarni (z akt nie wynika do kogo teren ten należy, a jego właściciel nie był stroną postępowania administracyjnego). Tym samym realna możliwość dokonania zgodnego z prawem przyłączenia jawi się niejasno, podobnie dopuszczalność wydania przez organ nakazu dokonania takiego przyłączenia. Nie ma bowiem znaczenia w niniejszej sprawie podnoszony przez oba organy fakt nieprawidłowości w odprowadzaniu przez stronę nieczystości z szamba. Okoliczność ta, niezależnie od jej oceny, nie ma bowiem wpływu na powstanie bądź nie powstanie obowiązku przyłączenia. Dotyczy ona bowiem innego obowiązku właściciela nieruchomości i w konsekwencji innego, także dopuszczalnego w myśl art. 5 ust. 7 ustawy, nakazu. W konsekwencji wydane przez orzekające w sprawie organy decyzje uznać należy za naruszające przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co tym samym obliguje Sąd do ich uchylenia. Jednocześnie Sąd podkreśla, iż uchylając podjęte przez organy decyzje nie przesądza o ich ewentualnej trafności merytorycznej, w tym o realnej możliwości przyłączenia nieruchomości do istniejącej kanalizacji. Na obecnym etapie postępowania jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby bowiem przedwczesne i zdaniem Sądu nieuprawnione. Ponownie rozważając sprawę koniecznym będzie usunięcie wskazanych wyżej braków i niejasności, a kolejne wydane w sprawie rozstrzygnięcie bądź rozstrzygnięcia uwzględniać winny wyrażone powyżej oceny prawne i odpowiadać winny wskazanym wyżej normom. Jednocześnie ustosunkowując się bezpośrednio do skargi Sąd wskazuje skarżącej, iż obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, w razie zaistnienia przewidzianych wskazanymi wyżej przepisami przesłanek, ma charakter bezwzględny i ani sytuacja rodzinna ani też materialna właściciela nieruchomości na jego powstanie nie ma wpływu. W razie zatem ustalenia, że przesłanki powstania obowiązku przyłączenia zaistniały, a właściciel powinności tej nie zrealizował – właściwy organ zobowiązany jest do wydania decyzji, o której mowa w art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 200,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).