I OSK 2276/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 735/11 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych osobowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek skarżącego J.M. o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 735/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. uchylił decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych osobowych. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, działając na podstawie art. art. 12 pkt 2, art. 22 w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J.M. odmówił uwzględnienia wniosku ww. o nakazanie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa udostępnienia mu danych osobowych w zakresie imienia, nazwiska, adresu i numeru telefonu użytkownika działki rolnej nr 788 położonej w miejscowości R., gmina M., powiat p., województwo l. oraz udostępnienia daty złożenia przez ww. wniosku o przyznanie płatności z tytułu użytkowania działki, rodzaju i powierzchni upraw oraz kwoty płatności należnej użytkownikowi w bieżącym roku. Decyzja podpisana została przez działającego z upoważnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych jego zastępcę A.L. Po ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. na wniosek J. M. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wydał w dniu [...] lutego 2011 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję własną wydaną w dniu [...] grudnia 2010 r.. Również i tę decyzję podpisał działający z upoważnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych jego zastępca A.L. Na powyższe rozstrzygnięcie J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, która jego zdaniem została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych rozpoznając w trybie art. 127 § 3 k.p.a., wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przesłanką obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest fakt, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Reguła określona w tym przepisie ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie, obie decyzje zostały wydane przez działającego z upoważnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, jego zastępcę [...]. W ocenie Sądu pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu w żadnym przypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcje organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art.24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wydanie zatem zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji poprzedzającej stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Skoro tak, to zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit b p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w Warszawie zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 134 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) poprzez sprawowanie niewłaściwej kontroli nad postępowaniem administracyjnym na skutek błędnego przyjęcia, że wyłączenie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., ma zastosowanie do Zastępcy Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych; - art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że niniejsze postępowanie podlega wznowieniu z uwagi na wydanie kończącej je decyzji ostatecznej przez pracownika organu, który podlega wyłączeniu na podstawie art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że postępowania administracyjne prowadzone przed Generalnym Inspektorem Ochrony Danych Osobowych nie są klasycznymi postępowaniami dwuinstancyjnymi obejmującymi działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji. W strukturze administracji publicznej nie przewidziano bowiem dla Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych organu wyższego stopnia. W konsekwencji powyższego, do wydawanych przez niego rozstrzygnięć nie mają zastosowania środki prawne unormowane w k.p.a. zarówno zwyczajne jak i nadzwyczajne, ale stanowiący dla nich alternatywę wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Instytucja ta przewiduje możliwość poddania powtórnie ocenie tego samego organu sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną. Jeżeli zatem w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ten sam organ w osobie działającego z upoważnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych jego Zastępcy, wydaje w sprawie decyzję, to wówczas nie można mówić, iż ma do niego zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, iż w doktrynie definiuje się pojęcie przedstawicielstwa administracyjnego jako możność upoważniania pracowników urzędu przez organ administracji publicznej do załatwiania spraw w imieniu tego organu w ustalonym zakresie. Zatem upoważnieni pracownicy wykonują kompetencje organu upoważniającego, a ich działania są uznawane za działania tego organu. Zatem w ocenie organu w niniejszej sprawie okoliczność wskazana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie zachodzi, albowiem obie decyzje wydane zostały przez osobę działającą z upoważnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych i Osobowych i przyjąć należy, że w sensie formalnym - przez ten sam organ. W dalszej części skargi kasacyjnej wskazano, iż pozycja Zastępcy Generalnego Inspektora w znacznej mierze została ustawowo zrównana z pozycją piastuna tej funkcji. Wymogi, jakie powinien spełniać kandydat na Zastępcę, są zbliżone do tych, które ustawa przewiduje wobec kandydata na Generalnego Inspektora. Jedyną różnicą w tym zakresie jest wymóg posiadania wyższego wykształcenia bez bliższego określenia jego rodzaju. Wskazać również należy, iż mimo, że Zastępcy Generalnego Inspektora nie dotyczą wprost zakazy określone w art. 10 ustawy, to jak podkreśla się w doktrynie, cyt.: "(...) nie oznacza to, że może on prowadzić działalność publiczną niedającą się pogodzić z godnością jego stanowiska. Trzeba bowiem podkreślić, że zastępcą ma być osoba wyróżniająca się wysokim autorytetem moralnym, a prowadzenie takiej działalności zazwyczaj sprawi, że nie będzie się ona cieszyła takim autorytetem". Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył J.M., wskazując, że jest ona jego zdaniem nieuzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Działający z upoważnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, jego zastępca – A.L., decyzją z dnia [...] grudnia 2010r., odmówił J. M. uwzględnienia jego wniosku, a następnie decyzją z dnia 9 lutego 2011 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy w oparciu o przepis art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia zawisłej przed sądem sprawy była ocena czy wydanie decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez osobę upoważnioną do działania w imieniu Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, w sytuacji w której brała ona udział w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej stanowiło naruszenie zasady wynikającej z treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Trybunał Konstytucyjny, orzekając w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt SK 3/11 o zgodności art. 127 § 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten nie wyłącza osoby piastującej funkcję monokratycznego organu centralnej administracji rządowej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy osoba ta wydała zaskarżoną decyzję z art. 78 w związku z art. 2 oraz w związku z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, stwierdził, że brak cechy dewolutywności (w wymiarze personalnym lub organizacyjnym) środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym nie przesądza automatycznie o niekonstytucyjności takiego rozwiązania, jeżeli brak ten jest zrównoważony gwarancjami procesowymi chroniącymi podmiot, o którego prawach i wolnościach rozstrzyga się w tymże postępowaniu. Uzasadniając zastosowanie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu zainicjowanym na skutek złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy trzeba także mieć na względzie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 stwierdził, że "skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae, wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika (...). Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika (...) przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a." Przywołać należy w tym miejscu także i treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09, w której Sąd stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim jest wedle treści przywołanej uchwały sytuacja gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, chyba że jest on stroną postępowania, a zatem jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały, jest jednak to, iż osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działający z upoważnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych - jego zastępca A. L., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych. Osoba upoważniona zatem do działania w imieniu Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w żadnym wypadku nie może być uznana za osobę piastującą funkcję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie uniemożliwia również to, że wydanie przez Zastępcę GIODO - na mocy stosownego upoważnienia - obu decyzji jest równoznaczne z wydaniem ich przez samego Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Chociaż bowiem należy przyjąć, że działania podmiotu upoważnionego należy traktować jako działania samego organu, to jednak istotne w tym przypadku znaczenie ma okoliczność, że kwestionowana decyzja w sprawie nie została wydana przez samego GIODO, lecz przez jego pracownika. Waga powyższego rozróżnienia wynika bowiem wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które choć identycznie traktują wykonywane przez te podmioty czynności, odrębnie regulują kwestię ich wyłączenia od udziału w sprawie, nakładając obowiązek zbadania przez kogo była ona rozpoznawana lub kogo dotyczy. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu GIODO jego zastępcę. Zastępca ten, bez względu bowiem na jego szczególne ustawowe usytuowanie i szczególne wymogi, stawiane mu przez ustawodawcę nie może być bynajmniej uznany za piastuna funkcji GIODO. Nie zachodziły zatem okoliczności uzasadniające pozbawienie strony gwarancji związanej z ponownym rozpatrzeniem jej sprawy przez inną osobę niż ta, która działając w imieniu organu wydała pierwszą decyzję. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą upoważnioną przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co jest podstawą do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co z kolei zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Tym samym nietrafne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania wpływających w sposób istotny na wynik sprawy tj. art. 134 p.p.s.a., art. 3 § 1 w zw. z art. 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wniosek skarżącego J.M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, gdyż skarżący nie wykazał w żaden sposób, by poniósł jakiekolwiek koszty uzasadniające żądanie ich zwrotu na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.