I OSK 930/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 18 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Sieci obywatelskiej - [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 417/12 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Dyrektora Centrum Polsko – Rosyjskiego Dialogu i Porozumienia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. M. zobowiązał Dyrektora Centrum Polsko-Rosyjskiego Dialogu i Porozumienia do rozpoznania wniosku J. M. z dnia 20 sierpnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym kart ocen i wszystkich innych dokumentów wytworzonych przez Komisję Konkursową i Centrum Polsko-Rosyjskiego Dialogu i Porozumienia dotyczących pierwszego otwartego konkursu na dofinansowanie przedsięwzięć podejmowanych na rzecz dialogu i porozumienia w stosunkach polsko-rosyjskich, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; a w pozostałym zakresie oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że w dniu 20 sierpnia 2012 r. J. M. skierował do Centrum Polsko-Rosyjskiego Dialogu i Porozumienia wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu pierwszego otwartego konkursu na dofinansowanie przedsięwzięć podejmowanych na rzecz dialogu i porozumienia w stosunkach polsko-rosyjskich, w tym m.in. wniosków, kart ocen i wszystkich innych dokumentów wytworzonych przez komisję konkursową oraz Centrum Polsko-Rosyjskiego Dialogu i Porozumienia. Dyrektor Centrum Polsko-Rosyjskiego Dialogu i Porozumienia pismem z dnia 30 sierpnia 2012 r. powiadomił ww., że wniosek nie znajduje dostatecznych podstaw na gruncie obowiązującego prawa. Sformułowane w nim żądanie nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Informacje z przebiegu Pierwszego Otwartego Konkursu, w tym wnioski o udzielenie dofinansowania przedsięwzięć podejmowanych na rzecz dialogu i porozumienia w stosunkach polsko-rosyjskich, to informacje z postępowań indywidualnych. Żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. J. M. w dniu 25 września 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Centrum Polsko-Rosyjskiego Dialogu i Porozumienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje w części na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że żądane informacje w zakresie przeprowadzenia konkursu stanowią informacje publiczną z wyłączeniem wniosku o udzielenie dofinansowania przedsięwzięcia. W ocenie Sądu wniosek, o którym mowa w § 4 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 października 2011r., nie stanowi informacji publicznej, gdyż został sporządzony przez podmiot ubiegający się o dofinansowanie przedłożonego projektu. Jego ewentualne ujawnienie powodowałoby dla podmiotu obowiązanego zarzut w postaci np. naruszenia dóbr osobistych wnioskodawcy, czy też zarzut ujawnienia opisu planowanego przedsięwzięcia. Podkreślić należy, że postępowanie konkursowe powoduje, że pewne projekty zyskują akceptację (dofinansowanie), a inne nie, co nie oznacza dla wnioskodawcy, że nie może ponowić planowanego przedsięwzięcia w przyszłości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich, które zostało dopuszczone do udziału w niniejszym postępowaniu sądowym. Wyrok zaskarżono w części oddalenia skargi J. M. w zakresie udostępnienia wniosków o udzielenie dofinansowania przedsięwzięcia, zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: – art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie – poprzez uznanie, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej co oznacza wprowadzenie ograniczeń w dostępie do informacji wbrew przesłankom określonym w art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, – art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198) przez jego niewłaściwe zastosowanie – poprzez stwierdzenie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całego materiału zebranego w sprawie i twierdzeń w nim zawartych, w szczególności zgłaszanych przez organizację społeczną Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich i niewzięcie pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy; – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia rozstrzygnięcia wraz z podaniem podstawy prawnej przyjęcia przez sąd, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej oraz nieprzedstawienie w uzasadnieniu stanowiska Stowarzyszenia Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż żądany wniosek jest jedyną podstawą do dysponowania przez Dyrektora Centrum majątkiem publicznym w zakresie uprawnień przekazanych powołanym wyżej rozporządzeniem Ministra Kultury. Wskazano, że zgodnie z art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju który stanowi, że wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Co jest równoznaczne ze stwierdzeniem faktu, że po spełnieniu warunku określonego w przepisie, czyli zawarciu umowy z beneficjentem, lub w przypadku danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle przedstawionych powyżej przepisów nie budzi wątpliwości, iż wobec finansowania pomocy udzielanej beneficjentom realizującym poszczególne projekty w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki ze środków publicznych (zarówno europejskich jak i krajowych), a więc z majątku publicznego wszelkie informacje dotyczące przebiegu procedury zmierzającej do udzielenia tegoż dofinansowania uznać należy za informacje publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem dotyczą one pomocy publicznej. Okoliczność, iż dokument w postaci wniosku o udzielenie dofinansowania w ramach danego programu operacyjnego nie jest dokumentem urzędowym, lecz pochodzi od beneficjenta mogącego być osobą fizyczną, osobą prawną lub jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej nie ma przy tym jakiegokolwiek znaczenia prawnego, albowiem w momencie złożenia go w instytucji zarządzającej (pośredniczącej, wdrażającej) staje się on podstawą rozstrzygnięcia konkursu przez instytucję, a więc dokumentem dotyczącym jej działania i stanowiącym niezbędną przesłankę wydatkowania środków publicznych. Skarżący kasacyjnie podniósł, iż art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza ograniczenia w dostępie do informacji ze względu na możliwość naruszenia dóbr osobistych podmiotu niebędącego stroną postępowania. Jeżeli do takiego naruszenia doszło, musi być to stwierdzone przez podmiot, którego dobra osobiste zostały naruszone i ewentualne roszczenia z tego tytułu muszą być dochodzone w postępowaniu cywilnym. Sąd nie może powoływać się na taką okoliczność badając czy określona informacja jest informacją publiczną. Sąd I instancji mógł zawrzeć w treści uzasadnienia, że podmiot zobowiązany może rozważyć, czy w przypadku żądania informacji publicznej w postaci wniosku o dofinansowanie nie powinien wydać decyzji administracyjnej określonej w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazano także, że Sąd pominął w rozstrzygnięciu argumenty przedstawiane w pismach strony skarżącej i organizacji społecznej uczestniczących w postępowaniu, które wskazywały na fakt, iż żądane informacje w całości stanowią informację publiczną. Naruszono zatem art. 134 § 1 tej ustawy poprzez nieuwzględnienie całego materiału zebranego w sprawie i twierdzeń w nim zawartych, w szczególności zgłaszanych przez organizację społeczną i niewzięcia ich pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. W uzasadnieniu pominięto również podanie podstawy prawnej i wyjaśnienia rozstrzygnięcia oraz argumentację przedstawioną przez Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich, która miała istotne znaczenie dla sprawy, zwracając przede wszystkim uwagę na niezgodność działań Dyrektora z Konstytucją RP. W związku z tym art. 141 § 4 tej ustawy poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu stanowiska Stowarzyszenia Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Przy czym należy zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej odnoszącymi się do braków uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie stanowiska dopuszczonej do udziału w niniejszym postępowaniu organizacji społecznej, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, który jest zgodny z prawem. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji co do charakteru samego wniosku złożonego w ramach pierwszego otwartego konkursu na dofinansowanie kontynuacji przedsięwzięć podejmowanych na rzecz dialogu i porozumienia w stosunkach polsko-rosyjskich, który w ocenie skarżących stanowi informację publiczną. Stanowisko takie nie jest prawidłowe. Sam bowiem wniosek o dofinansowanie jako dokument prywatny nie stanowi informacji publicznej, co nie oznacza, że nie może zawierać określonych informacji publicznych. Całkowicie chybione jest odwoływanie się w skardze kasacyjnej do rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, gdyż dofinansowanie określonego przedsięwzięcia odbywało się na podstawie ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o Centrum Polsko-Rosyjskiego Dialogu i Porozumienia (Dz.U. Nr 76, poz. 408) oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 października 2011 r. w sprawie udzielenia przez Centrum Polsko-Rosyjskiego Dialogu i Porozumienia dofinansowania przedsięwzięć podejmowanych na rzecz dialogu i porozumienia w stosunkach polsko-rosyjskich (Dz.U. Nr 223, poz. 1335), które to akty nie odwoływały się do wskazanej wyżej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Natomiast nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy wniosek o dofinansowanie nie jest dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 6 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek ten złożony przez określone podmioty stanowi dokument prywatny i przez samo jego złożenie w ramach konkursu o dofinansowanie, takiego charakteru nie traci. Zawiera on bowiem określony zbiór danych wytwarzanych przez dany podmiot, który nadal pozostaje jego dysponentem. Jednak z uwagi na fakt, iż wniosek taki zostaje złożony w celu uzyskania dofinansowania ze środków publicznych i stanowi podstawę ich przyznania, to może zawierać określone informacje publiczne. W niniejszej sprawie skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej, w tym wniosków składanych w ramach konkursu, uznając, iż sam wniosek stanowi informację publiczną. Jak to wskazano wyżej wniosek taki, jako całość stanowiący dokument prywatny, nie ma charakteru informacji publicznej. W związku z tym organ odmawiając udostępnienia tego dokumentu nie pozostaje w bezczynności. Podkreślić przy tym trzeba, iż organ uznając, że niektóre informacje zawarte we wniosku o dofinansowanie określonych przedsięwzięć, stanowi informację publiczną, udostępnił je w Biuletynie Informacji Publicznej. Dotyczy to m.in. nazwy wnioskodawcy i jego siedziby, a także przyczyn pozostawienia wniosku bez rozpoznania z odniesieniem do określonych danych zawartych we wniosku. Reasumując stwierdzić należy, iż wprawdzie sam wniosek nie ma charakteru informacji publicznej, ale każdy zainteresowany może zwrócić się o udostępnienie określonej informacji zawartej we wniosku. Organ zaś zobligowany będzie do oceny czy dana informacja ma charakter informacji publicznej i w takim przypadku bądź ją udostępni, bądź uznając, że zachodzą przesłanki zawarte w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podejmie stosowne czynności. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.