I SA/Wa 1883/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Gabriela Nowak Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] ; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] odmawiającej przyznania wyżej wymienionemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną córką – utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2012 r. M. S. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad swoją niepełnosprawną córką, M. S. Prezydent W., decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2006 r., nr 139 poz. 992 ze zm.) - dalej u.ś.r., odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad córką. W uzasadnieniu organ I instancji – powołując art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) u.ś.r. – wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu, skoro więc M. S. jest zamężna, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. S. W odwołaniu podniósł, że z uwagi na chorobę córki i konieczność opieki nad nią nie może podjąć żadnej pracy zarobkowej, nie posiada prawa do emerytury, renty, renty socjalnej, czy zasiłku stałego. Wskazał, że odmowa prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest krzywdząca, gdyż zarówno córka jak i jej mąż są osobami niepełnosprawnymi. Ponadto stwierdził, że mąż jego córki nie jest w stanie się nią opiekować, gdyż nie utrzymuje z nią żadnych kontaktów. Ponadto, jego zdaniem, wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) u.ś.r. nie można dokonywać w sposób literalny, gdyż należy mieć na względzie orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium, powołując się na przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych uznało, że fakt pozostawania w związku małżeńskim M. S. z G. W., który legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, stanowi podstawę odmowy przyznania żądanego świadczenia. Następnie organ odwoławczy wskazał, że organy administracji nie są uprawnione do oceny zgodności norm zawartych w ustawach z Konstytucją RP. Kolegium podniosło, iż pomimo kolejnej nowelizacji przepisów odnoszących się do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212)), ustawodawca konsekwentnie utrzymuje dotychczasowy pogląd, budzący wątpliwości doktryny i orzecznictwa administracyjnego. Z przedstawionych powyżej względów Kolegium stwierdziło, że nie ma możliwości przyznania świadczenia. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że przywołane w odwołaniu wyroki sądów wiążą w konkretnej sprawie administracyjnej. Pismem z 29 sierpnia 2012 r. M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że niemożliwość podjęcia zatrudnienia wynika nie tylko z konieczności opieki nad córką, ale również z konieczności opieki nad jego żoną, która jest po udarze mózgu, jest osobą całkowicie niezdolną do samodzielnego zajmowania się sobą, ma całkowity paraliż prawostronny, jest osobą leżącą, pieluchowaną oraz potrzebuje opieki stałej i długotrwałej. Podniósł także, że sytuacja finansowa rodziny jest ciężka, gdyż sprzęt rehabilitacyjny oraz środki higieniczne pochłaniają bardzo dużą część renty żony. Następnie skarżący ponowił zarzuty podniesione w odwołaniu, tj. że wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) nie można dokonywać w sposób literalny, gdyż należy mieć na względzie zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. W tym miejscu skarżący przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 982/11, z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 60/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1699/09; z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 115/10; z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 723/09). Skarżący zaznaczył, że pogląd, iż fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego uzyskał aprobatę w postanowieniach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. (sygn. akt P 38/09) oraz w wyrokach z dnia 18 i 22 lipca 2008 r. (sygn. P 27/07 oraz 41/07). Trybunał podzielił pogląd, iż stosowanie wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi takimi, jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny - art. 18 i art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz równości wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP. Zatem stosując wskazany przepis należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, przepis art. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i powoływanie się na ten przepis w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest dyskryminujące. Dalej strona skarżąca podniosła, że podjęcie przez niego zatrudnienia zmusiłoby go do umieszczenie jego niepełnosprawnej córki w ośrodku opiekuńczo-leczniczym, w którym koszt za pobyt miesięczny wynosi od 3.000 do 4.000 zł, a który to musiałby pokryć Skarb Państwa. Powołując się na Konkordat między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską podpisany w Warszawie dnia 28 lipca 1998 r. skarżący postawił pytanie " czy zrywanie przysięgi złożonej drugiej osobie - dobrowolnie i bez żadnego przymusu dla uzyskania dobra materialnego w postaci świadczenia pielęgnacyjnego byłoby moralne (..) i zgodne z sumieniem" W konsekwencji, skarżący - zarzucając naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 , poz. 270, dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który zwrócił się do organu administracji o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad córką M. S., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pozostającą w związku małżeńskim z G. W., legitymującym się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei, jak wynika z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) tej ustawy, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie niniejszej istota sporu sprowadza się zatem do wykładni wyżej przywołanych przepisów. Innymi słowy rozważyć należy, czy w świetle tych przepisów, skarżący ma prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wywołaną koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką, pozostającą w związku małżeńskim z mężczyzną również niepełnosprawnym, jednakże legitymującym się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W pierwszej kolejności Sąd chciałby zwrócić uwagę, że po wejściu w życie powołanej ustawy, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego – jeśli chodzi o zakres podmiotowy – przysługiwało jedynie, najogólniej rzecz ujmując, rodzicom i opiekunom faktycznym dzieci niepełnosprawnych. W aktualnym stanie prawnym krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został poszerzony przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456), będącej następstwem m.in. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07 (OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 107), w którym TK dotychczasowy stan rzeczy zakwestionował z punktu widzenia zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P.). Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 17 ust. 1 ustawy (obowiązującym od 2 stycznia 2009 r.) prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne uzyskały wszystkie osoby rezygnujące z pracy z powodu konieczności opieki nad osobą, wobec której mają obowiązek alimentacyjny. Po poszerzeniu kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego niezbędna okazała się także zmiana art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, który jako negatywną przesłankę przyznania tego wsparcia wymieniał pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim. Jego literalne brzmienie ograniczało skutki nowelizacji art. 17 ust. 1 ustawy, co sygnalizował Sejmowi R.P. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. S 1/10 (OTK-A 2010/5/54). Zmiana art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) ustawy nastąpiła z dniem 14 października 2011 r. i dokonana została ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212). W obecnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. We wspomnianym wyżej postanowieniu sygnalizacyjnym z dnia 1 czerwca 2010 r. S 1/10 Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że "z punktu widzenia zapewnienia spójności systemu prawnego pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych, mających na celu dostosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach do nowego brzmienia art. 17 ust. 1 tej ustawy. Należy w szczególności rozważyć, czy nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady (formułowanej obecnie w orzeczeniach większości sądów administracyjnych, omówionych w postanowieniu o sygn. P 38/09), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko". Wprawdzie, w niniejszej sprawie, osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do opieki nad M. S. jest jej mąż, gdyż posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jednakże zdaniem Sądu, z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie można wykluczyć rodzica osoby wymagającej stałej opieki (w związku z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności), jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że opieki takiej nie może sprawować współmałżonek tej osoby, mimo iż sam jest osobą niepełnosprawną jedynie w stopniu umiarkowanym. We wspomnianym bowiem postanowieniu sygnalizacyjnym Trybunał Konstytucyjny wskazywał, iż pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie powinno stanowić negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego dla innych osób zobowiązanych do alimentacji w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną. Trybunał Konstytucyjny nie określał stopnia niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki. Chodziło generalnie o to, że z kręgu osób uprawnionych do świadczenia nie można wykluczyć dzieci (w sprawie niniejszej jednego z rodziców), jeśli współmałżonek nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Uprawnienie dziecka (w niniejszej sprawie rodzica) do świadczenia pielęgnacyjnego powinno w takiej sytuacji zależeć od tego – zdaniem Sądu – czy ze względu na swój stan zdrowia oraz na zakres obowiązków opiekuńczych niepełnosprawny współmałżonek jest w stanie im podołać. W przeciwnym razie pozbawienie dziecka (w niniejszej sprawie rodzica) świadczenia pielęgnacyjnego naruszałoby, w ocenie sądu, konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji). Godziło, by to też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). W ocenie Sądu w niniejszym składzie nie można zatem z góry założyć, że tylko niepełnosprawny - w stopniu znacznym - współmałżonek, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tego wymagającym. Brak możliwości sprawowania opieki, otwierający drogę do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby zobowiązane do alimentacji, można bowiem wykazać w postępowaniu dowodowym, bez uciekania się do ustawowego kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności. W konsekwencji, aby rozstrzygnięcie w sprawie z wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką, nie naruszało powyższych zasad konstytucyjnych, organ powinien ustalić jaki jest rodzaj schorzenia G. W – zięcia wnioskodawcy i czy jej stan zdrowia pozwala na sprawowanie pełnej i efektywnej opieki nad jego żoną (córką wnioskodawcy) – M. S. Ze wskazań zawartych w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności G. W. wynika, że wymaga on częściowej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Powstaje więc pytanie, czy w takiej sytuacji sam może sprawować opiekę nad w znacznym stopniu niepełnosprawną żoną. Jednocześnie organ administracji powinien wyjaśnić kwestię podnoszoną przez skarżącego w odwołaniu, tj. że G. W. nie utrzymuje żadnych kontaktów z żoną M. S., na co pośrednio wskazują inne miejsca zamieszkania widniejące na kopiach orzeczeń o stopniu niepełnosprawności. Dopiero po tak przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, gdyby okazało się, że realną i efektywną opiekę nad M. S. może sprawować jedynie jej ojciec, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy należy interpretować w sposób umożliwiający jego zgodność z wyrażonymi wyżej zasadami konstytucyjnymi. Dlatego też, w tej konkretnej sprawie, jeśli pełnej i efektywnej opieki osobie tego wymagającej nie mógłby zapewnić współmałżonek, nie można z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczyć ojca – M. S., nie narażając się na zarzuty naruszenia art. 32 ust. 1, art. 2, art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdza, że brak w postępowaniu administracyjnym dostatecznych ustaleń skutkuje tym, iż organy administracji naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że organy administracji, winny wspierać każde działanie, dzięki którym obywatele odciążają państwo od obowiązków związanych z opieką nad niepełnosprawnymi. Obowiązek prokonstytucyjnej wykładni prawa (art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) spoczywa nie tylko na sądach, lecz także na organach administracji publicznej. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią powyższe. Odnosząc się zaś do zawartego w skardze wniosku o wydanie przez Sąd merytorycznego orzeczenia przyznającego skarżącemu wnioskowane przez niego świadczenie, należy wyjaśnić, iż Sąd nie ma takich uprawnień. W świetle przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz innych przepisów prawa normujących pozycję ustrojową sądów administracyjnych, Sąd posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, z których w rozpoznawanej sprawie skorzystał, uchylając decyzje organów obu instancji, z powodu niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.