II OSK 691/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2016/12 w sprawie ze skargi M. G. i K. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2016/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. G. i K. G. uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żurominie, na podstawie art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 123 K.p.a., po dokonaniu kontroli budowy budynku gospodarczego objętego zgłoszeniem robót budowlanych z dnia [...] lutego 2011 r., znajdującego się w miejscowości C. gm. Ż. na działkach o numerach [...] i [...], należącego do M. i K. G. z powodu prowadzenia robót budowlanych niezgodnie ze zgłoszeniem robót budowlanych, nakazał M. i K. G. przedstawienie w terminie dwóch miesięcy od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna: - decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej przedmiotowej budowy lub wypisu z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, - oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] maja 2011 r. w związku z pismem H. i J. M. wnoszącym o skontrolowanie budynków inwentarskich należących do M. i K. G. zam. C. ul. C. [...], pracownicy organu dokonali kontroli przedmiotowej nieruchomości. W trakcie kontroli stwierdzono, iż przedmiotem skargi jest budynek inwentarsko-składowy położony na działkach o numerach [...] i [...], który składa się z trzech budowanych w różnym czasie części. Na podstawie oględzin i oświadczeń inwestora stwierdzono, iż najwcześniej została zbudowana część budynku położona na działce nr [...] (południowa część nieruchomości). Część ta została przejęta przez inwestora wraz z gospodarstwem rolnym około 1982 roku. W trakcie oględzin stwierdzono, że w części tej zostały częściowo zamurowane otwory okienne i drzwiowe – na zamurowanych częściach widać nowo wykonany tynk. Inwestor oświadczył, że budynek w obecnym stanie przejął w 1982 r. zaś nowy tynk powstał, ponieważ inwestor przeprowadzał ocieplenie otworów i naprawy tynkarskie. W 2003 r. inwestorzy przeprowadzili rozbudowę przedmiotowego budynku o część inwentarsko-garażową. Rozbudowę mieszczącą część garażową i inwentarską zlokalizowano od północnej części budynku na działce nr [...]. Rozbudowa została wykonana na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. W trakcie prowadzonego postępowania stwierdzono, że [...] maja 2004 r. inwestorzy złożyli zawiadomienie o zakończeniu ww. inwestycji. W czasie kontroli stwierdzono również, że od zachodniej strony budowany jest budynek gospodarczy. Roboty przy tym budynku wykonywane są na podstawie zgłoszenia robót budowlanych nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Zgodnie z tym zgłoszeniem budynek ten miał powstać jako wolnostojący. W czasie kontroli stwierdzono, iż wymiary budynku i jego lokalizacja jest zgodna ze zgłoszeniem, jednak nie powstał on jako wolnostojący, a został połączony z istniejącym budynkiem inwentarskim w poziomie poddasza tak, że powstał wspólny dla obu budynków strych. Budynki zostały również połączone konstrukcją dachową. W związku z powyższym stwierdzono, iż budynek przedmiotowy został wykonany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Na wykonane odstępstwa inwestor nie przedstawił zamiennego projektu budowlanego ani decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] nakazano inwestorowi sporządzenie inwentaryzacji wykonanych robót wraz z podaniem obsady w poszczególnych częściach budynku. Z przedstawionej przez inwestora dokumentacji wynika, że obsada w budynku wynosi 11,70 DJP. Inwestor przedstawił również informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Biuro Powiatowe ARiMR w Ż. z/s w Z., z której wynika, że na dzień jej wystawienia w gospodarstwie obsada wynosi 134 sztuk, co w przeliczeniu na tucznika daje 18,76 DJP. Nie zachodzi więc potrzeba przeprowadzenia postępowania oceniającego wpływ inwestycji na środowisko, gdyż obsada w gospodarstwie nie przekracza 40 DJP. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie zawartymi w decyzji nr [...], przeprowadził próbę sprawdzenia legalności powstania pierwszego budynku. W czasie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2011 r. M. i K. G. okazali umowę przekazania własności posiadania gospodarstwa rolnego, dołączoną do akt w dniu [...] lutego 2012 r. Umowa przekazania została sporządzą na przez Naczelnika Miasta i Gminy Żuromin w dniu [...] grudnia 1982 r. W umowie tej H. B. wraz z małżonką J. przekazali gospodarstwo rolne swej siostrzenicy M. G. Z dokumentu tego wynika, że w czasie jego spisywania na działce istniał budynek murowany inwentarsko składowy o wymiarach 21x9 m, co jest zgodne z wymiarami odczytanymi z mapy dołączonej do projektu budowlanego. W dniach [...] marca 2012 r. i [...] marca 2012 r. dokonano przeglądu rejestrów pozwoleń na budowę w referacie budownictwa Starostwa Powiatowego w Ż. Stwierdzono, że w rejestrach figurują dwa pozwolenia na budowę wydane dla H. B. zam. C, jedno na budynek inwentarsko składowy wydane [...] stycznia 1974 r. i jedno na budynek inwentarski wydane [...] marca 1973 r. Nie odnaleziono w archiwum żadnej dokumentacji związanej z tymi pozwoleniami. Z umowy przekazania wynika, że w 1982 r. na działce znajdował się budynek inwentarsko-składowy istniejący według oświadczenia inwestorów do dnia dzisiejszego. W dniu [...] kwietnia 2012 r. w Wydziale Geodezji Starostwa Powiatowego w Ż. ustalono, że najstarsza aktualizacja map geodezyjnych dla przedmiotowej działki miała miejsce w 1991 r. W związku z tym organ nie miał możliwości udowodnienia, że budynek ten powstał nielegalnie. Organ I instancji zauważył, że w czasie ponownych oględzin stwierdzono, że część budynku, której pomieszczenia w inwentaryzacji budowlanej oznaczono numerami 01 i 02 została zbudowana na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]. Budowa została wykonana zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową, a w dniu [...] maja 2004 r. inwestorzy zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. o zakończeniu przedmiotowej budowy. Ponadto, w dniu [...] lutego 2011 r. M. G. złożyła w starostwie powiatowym zgłoszenie budowy opiewające na budowę budynku gospodarczego z pustaka, krytego blachą. Przeznaczenie budynku określono jako budynek do przechowywania pasz (na inwentaryzacji oznaczone nr 08). Ze zgłoszenia wynikają tylko wymiary zewnętrzne rzutu budynku i jego usytuowanie na działce. Stwierdzono w czasie oględzin, że wybudowano budynek o wymiarach zgodnych ze zgłoszeniem. Mając powyższe na względzie organ nadzoru budowlanego I instancji stwierdził, że co prawda wymiary budynku i jego przeznaczenie zgodne są ze złożonym w starostwie zgłoszeniem robót budowlanych, jednak w poziomie strychu wszystkie budynki zarówno zbudowany w przed 1982 r. i w 2004 r. jak i wznoszony na podstawie zgłoszenia budynek gospodarczy, zostały połączone konstrukcją dachową w rezultacie powstał wspólny dla wszystkich budynków strych. Z przedstawionej inwentaryzacji wykonanych robót wynika również, że budynek objęty zgłoszeniem nie został zbudowany jako wolnostojący lecz został dobudowany do dwóch wcześniej istniejących budynków. Wymienione budynki stanowią jedną całość konstrukcyjną i architektoniczną połączoną w szczególności konstrukcją dachową. Roboty wykonywane na podstawie zgłoszenia nr [...] nie były budową nowego wolnostojącego budynku lecz doprowadziły do rozbudowy istniejących wcześniej budynków na skutek czego powstał inny budynek. Po rozpatrzeniu odwołania H. i J. M., złożonego od ww. decyzji z dnia [...] maja 2012 r., wydana została zaskarżona decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], którą organ odwoławczy, uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odwołanie H. i J. M. jest zasadne, jednak nie z przyczyn, które zostały w nim podniesione. Organ II instancji zauważył, że organ I instancji wypełnił wytyczne zawarte w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Odnośnie do pierwotnej części przedmiotowego budynku organ I instancji ustalił, że w rejestrach organu architektoniczno-budowlanego znajduje się pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 1973 r. na obiekt inwentarski oraz pozwolenie z dnia [...] stycznia 1974 r. na obiekt inwentarsko-składowy. Co prawda nie zachowała się dokumentacja projektowa, jednak z uwagi na wydawane przez właściwy organ pozwolenia na budowę nie można zarzucać inwestorowi samowoli budowlanej. Z tego względu stwierdzić należało, że pierwotna część budynku powstała legalnie. Odnośnie do etapu rozbudowy pierwotnego budynku ustalono, że prace budowlane przy rozbudowie pierwotnego budynku były prowadzone na podstawie prawomocnej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2003 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na dobudowę budynku inwentarsko-garażowego. Jednocześnie organ I instancji ustalił, że inwestorzy w dniu [...] maja 2004 r. zawiadomili organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy oraz, że ww. dobudowa została zrealizowana zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną. Organ I instancji ustalił również, że M. G. dokonała w dniu [...] lutego 2011 r. zgłoszenia budowy budynku gospodarczego do przechowywania paszy. Organ architektoniczno- budowlany nie wniósł sprzeciwu do tego zgłoszenia. Ponadto, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żurominie ustalił, że co prawda ww. budynek gospodarczy został wykonany w miejscu i o wymiarach takich jak w zgłoszeniu, to ze względu na to, że nie jest to jak zakładano w zgłoszeniu obiekt wolnostojący tylko stanowi funkcjonalnie połączoną dobudowę z pozostałą częścią budynku składowo-inwentarsko-garażowego należało uznać, że inwestor zrealizował budynek gospodarczy (nr 8) w sposób istotnie odbiegający od skutecznego zgłoszenia. Zrealizowany na podstawie skutecznego zgłoszenia obiekt w rzeczywistości stanowi dobudowę do pozostałej części budynku składowo-inwentarsko-garażowego, z którym łączy go konstrukcja dachowa, w rezultacie czego powstał wspólny strych. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił ww. ustalenia organu powiatowego i stwierdził, że znajdują swoje poparcie w zebranym materiale dowodowym. Jednak w jego ocenie organ I instancji zastosował w sprawie niewłaściwy tryb postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przypadku, gdy z materiału dowodowego wynika, że właściwym jest prowadzenie postępowania jedynie do ostatniego etapu rozbudowy budynku składowo-inwentarsko- garażowego, nie można było uznać, że inwestor przy realizacji budynku gospodarczego (nr 8) jedynie odstąpił w sposób istotny od skutecznego zgłoszenia. Zdaniem organu odwoławczego takie działanie inwestora wypełnia definicję samowoli budowlanej. Poprzez dobudowanie budynku gospodarczego, nie zaś wykonanie wolnostojącego obiektu, inwestor wykonał zupełnie inną czynność niż określoną w zgłoszeniu. Na skutek tego działania powstała dobudowa do powstałego wcześniej budynku składowo-inwentarsko-garażowego, która w świetle obowiązującego prawa, tj. art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane nie mieści się w skonkretyzowanych przypadkach zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, zdaniem organu II instancji, w sprawie winien mieć zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane, nie zaś przepisy art. 50 i 51 tej ustawy. Ponadto, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie przewidują sytuacji "istotnego odstąpienia od zgłoszenia". Pkt 3 ust. 1 art. 51 tej ustawy przewiduje istotne odstąpienie jedynie od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź innych warunków pozwolenia na budowę, którego w omawianej sprawie nie ma. Odnosząc się do zarzutu podnoszonego w odwołaniu dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obory na chlewnię, organ II instancji zauważył, że organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od dokonanego zgłoszenia oraz legalności pozostałych części budynku składowo-inwentarsko- garażowego, nie zaś w sprawie zmiany sposobu użytkowania. Kwestia zmiany sposobu użytkowania może być przez organ nadzoru budowlanego badana w odrębnym postępowaniu administracyjnym po zakończeniu postępowania, w którym będzie prowadzone postępowanie legalizacyjne dotyczące budynku gospodarczego (nr 8). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że należało uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli M. G. i K. G., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie przez organ, że prowadzili budowę bez wymaganego pozwolenia, podczas gdy w chwili rozpoczęcia robót takie pozwolenie nie było wymagane, co powoduje, że zachowanie to nie może być oceniane na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, lecz na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2016/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu – w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), obowiązującym w chwili wydania powyższego rozstrzygnięcia – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Chodzi w nim o to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w powołanym przepisie i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, kluczową kwestią było zbadanie zasadności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, podzielił w pełni ustalenia organu pierwszej instancji dokonane w sprawie istotnych odstępstw od dokonanego zgłoszenia oraz legalności pozostałych części budynku składowo- inwentarsko-garażowego znajdującego się na działkach nr [...] oraz [...] i stwierdził, że znajdują one swoje poparcie w zebranym materiale dowodowym. Jednakże, zdaniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ pierwszej instancji zastosował w sprawie niewłaściwy tryb postępowania, bowiem z materiału dowodowego wynika, że poprzez dobudowanie budynku gospodarczego, nie zaś wykonanie wolnostojącego obiektu, inwestor wykonał zupełnie inną czynność niż określoną w zgłoszeniu. W skutek tego powstała dobudowa do powstałego wcześniej budynku składowo-inwentarsko-garażowego, która w świetle obowiązującego prawa, tj. art. 29 i 30 Prawa budowlanego nie mieści się w skonkretyzowanych przypadkach zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym w sprawie niniejszej winien mieć zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane, nie zaś art. 50 i 51 tej ustawy. Zdaniem Sądu, powyższe ustalenia i stwierdzenia organu II instancji nie uprawniały tego organu do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 138 § 2 K.p.a., gdyż w sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazane w tym przepisie, tj. nie zostało przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykazane, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, mając jasno określony przedmiot postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żurominie, podzielając w pełni jego ustalenia poczynione podczas prowadzonego postępowania, znając podstawę działania organu pierwszej instancji, winien był – nie zgadzając się z tą podstawą prawną (przepisem prawa materialnego) – uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Nie miał zaś podstaw do stosowania art. 138 § 2 K.p.a., gdyż nie zostały w sprawie spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Sąd stwierdził, że art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do orzeczenia przez organ o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Żurominie do ponownego rozpatrzenia. Powyższe naruszenia prawa procesowego, zdaniem Sądu, należało ocenić jako mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z tym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niezasadne stwierdzenie naruszenia przez organ administracji art. 138 § 2 K.p.a. i w konsekwencji uchylenie kontrolowanej decyzji mimo braku naruszenia tego przepisu, 2) art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez sformułowanie błędnych wskazań, co do dalszego postępowania w sprawie, polegających na nałożeniu obowiązku "uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania prowadzonego przez ten organ w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane", co prowadziłoby do naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na brak przesłanek do zastosowania tej instytucji prawnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wprawdzie Sąd I instancji dostrzega konieczność powtórzenia postępowania przed organem pierwszej instancji w oparciu o inną podstawę prawną jednakże błędnie uważa, że konieczne jest umorzenie dotychczasowego postępowania. Tymczasem umorzenie nie może nastąpić, gdyż nadal istnieje sprawa do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli przy rozpoznawaniu sprawy okazuje się, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inną podstawę prawną niż przyjęta we wcześniejszych fazach postępowania, to nie oznacza to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa nadal ma swój przedmiot, tylko podlegający innej kwalifikacji prawnej. Argumentacja Sądu I instancji odnosząca się do treści art. 138 § 2 K.p.a. musi ustąpić przed argumentacją dotyczącą możliwości umorzenia postępowania. Ocena prawna oraz zalecenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie wydają się w tej sytuacji poprawne. Istnieje bowiem przedmiot postępowania i zachodzi jedynie potrzeba przeprowadzenia tego postępowania w oparciu o prawidłową podstawę prawną z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności. Dokonanie postulowanych przez Sąd I instancji czynności procesowych mogłoby być uznane za naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma usprawiedliwione podstawy. Za zasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęty jest pogląd, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz postępowanie prowadzone na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 – 7 tej ustawy, to postępowania o różnych przedmiotach. Jeśli więc organ odwoławczy rozpoznając odwołanie stwierdzi, że postępowanie przed organem pierwszej instancji nie powinno być prowadzone na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 – 7 ustawy Prawo budowlane tylko na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy, to nie może zmienić rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i rozpoznać sprawy w oparciu o ten przepis. Nie jest też dopuszczalna sytuacja odwrotna, to jest organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i rozpoznać sprawy w oparciu o art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 – 7 ustawy Prawo budowlane w miejsce art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z treścią art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Strona postępowania ma prawo do tego, by jej sprawa o tym samym przedmiocie, została dwukrotnie rozpoznana przez organy administracji. Dopuszczenie możliwości rozpoznania przez organ odwoławczy na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zamiast na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 – 7 tej ustawy (jak też odwrotnie), prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W istocie sprawa byłaby rozpatrywana tylko przez jeden organ, to jest organ odwoławczy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akceptowany jest również pogląd, że organ odwoławczy, gdy stwierdzi, że organ pierwszej instancji błędnie prowadził postępowanie na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 – 7 ustawy Prawo budowlane zamiast na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie prowadzone przed tym organem. Umorzenie postępowania nie oznacza przy tym, że organ pierwszej instancji nie może prowadzić już żadnego postępowania. Tego rodzaju umorzenie oznacza, że organ pierwszej instancji nie może prowadzić postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 – 7 ustawy Prawo budowlane. Organ ten może natomiast prowadzić postępowanie na podstawie art. 48 ust. 1 ww. ustawy. Jak to bowiem zostało wyżej wskazane postępowanie takie jest postępowaniem o innym przedmiocie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest jednak błędem takie rozstrzygnięcie sprawy, jakie zostało zaprezentowane w decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji. Rozstrzygnięcie to również zapewnia zachowanie zasady dwuinstancyjności. Po uchyleniu decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji organ ten może bowiem zawiadomić strony postępowania, że postępowanie będzie toczyło się od początku oraz, że będzie prowadzone w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jeśli przedmiot postępowania ulega przekształceniu na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, to nie ma potrzeby umarzania tego postępowania z tego powodu, że początkowo błędnie określono jego przedmiot i następnie spowodowało to prowadzenie kolejnego postępowania. Przesłanki zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., to naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania oraz wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa poprzez niewłaściwe określenie przedmiotu postępowania. Niewłaściwe określenie przedmiotu postępowania uznać należy za naruszenie wymogów wynikających z art. 7 K.p.a. Nadto, jeśli postępowanie to miałoby się toczyć na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jak to wskazał organ odwoławczy, to przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek ustalenia, czy zachodzą przesłanki do zalegalizowania obiektu. To z kolei oznacza, że organ pierwszej instancji będzie musiał nałożyć na inwestora obowiązki dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnienie, czy zachodzą przesłanki do legalizacji obiektu oznacza, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wystąpi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie można tym samym czynić organowi odwoławczemu zarzutu, że w przedmiotowej sprawie naruszył wymogi wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji weźmie pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Wskazane przez ten organ powody uchylenia decyzji organu pierwszej instancji uzasadniały wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji powinien również odnieść się do podniesionego przez skarżących zarzutu, że wybudowany przez nich obiekt nie powinien być oceniany pod kątem zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji uznając, że doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. i samo to naruszenie jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji organu II instancji nie dokonał oceny zasadności podniesionego w skardze zarzutu. Wobec faktu, że organ odwoławczy jednak nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a. podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nabiera zasadniczego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.