I OSK 872/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1302/12 w sprawie ze skargi P. S.A. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uwłaszczeniowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz P. S. A. w W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 1302/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi P. S.A. w W. - stwierdził nieważność decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] o umorzeniu postępowania uwłaszczeniowego. W motywach wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda M., decyzją z [...] maja 2011 r. - działając na podstawie art. 15 b) ust. 1 ustawy z dnia 30 lipca 1997 r. o państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej "Poczta Polska" (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.) - stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 2006 r., przez państwowe przedsiębiorstwo "P." prawa użytkowania wieczystego do gruntu Skarbu Państwa, położonego w gminie M., oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nieodpłatne nabycie własności budynku znajdującego się na tym gruncie (pkt I i II sentencji decyzji), ustalił cenę gruntu tej nieruchomości na kwotę [...] zł (pkt III) oraz wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego - wg stawki 3% ceny gruntu (pkt IV). Od decyzji tej, w części dotyczącej ustalenia stawki opłat rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, P. S.A. w W. wniosła odwołanie, domagając się zmiany stawki opłaty z 3% na 1 %. Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z [...] maja 2012 r., uchylił decyzję Wojewody M. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji (138 § 1 pkt 2 k.p.a.) W motywach rozstrzygnięcia organ centralny podniósł, że przepisy art. 15a, 15b i art. 15c ustawy z dnia 30 lipca 1997 r. utraciły moc prawną z dniem 11 listopada 2011 r., co wynikało z art. 29 ustawy z dnia 5 września 2008 r. – o komercjalizacji państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "Poczta Polska" (Dz. U. Nr 180, poz. 1109). W tej sytuacji dalsze badanie w postępowaniu odwoławczym sprawy pod względem merytorycznym, tj. zasadności uwłaszczenia przedsiębiorstwa i orzekania, co do tego faktu, na podstawie nieistniejącego przepisu nie było możliwe. Organ administracji publicznej może bowiem działać tylko na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.pa.). Minister, powołując się zatem na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego twierdził, że skoro nastąpiła zmiana stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego (między wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, a przekazaniem odwołania do rozpatrzenia organowi wyższego stopnia), to organ odwoławczy miał w takiej sytuacji obowiązek uchylić decyzję organu I instancji i postępowanie umorzyć. Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. P. S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i art. 16 k.p.a.) oraz naruszenie art. 139 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Stwierdzając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej; "p.p.s.a." – nieważność zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była uzasadniona. Sąd wskazał na treść art. 16 § 1 k.p.a. (zasada trwałości decyzji) i zauważył, że decyzja od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest ostateczna, a jej uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Użyty w redakcji tego przepisu zwrot "nie służy odwołanie (...) lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" oznacza zarówno sytuację, gdy tego rodzaju środek zaskarżenia decyzji na gruncie procedury administracyjnej nie został przewidziany, jak też sytuację, w której w przypisanym do tego terminie, określonym w art. 129 § 2 k.p.a. (14 dni od doręczenia lub ogłoszenia decyzji), nie został on wniesiony. Konsekwencją istnienia tej zasady jest brak możliwości weryfikowania w trybie odwoławczym decyzji mających walor ostateczności. Jeżeli więc organ wyższego stopnia, działając jako organ odwoławczy, wyda po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzję odnoszącą się do decyzji ostatecznej organu pierwszej instancji, to takie rozstrzygnięcie organu drugiej instancji dotknięte jest kwalifikowaną wadą prawną, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. Ponadto Sąd podkreślił, iż z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Wprawdzie art. 127 § 1 k.p.a., nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale nie wprowadza również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania, co oznacza, że to strona decyduje czy i w jakim zakresie domaga się kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji zatem, gdy decyzja taka zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli ta część nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a). Jeżeli zaś odwołujący się jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej, wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego i organ ten nie może zatem poddać kontroli niezaskarżonej części, bowiem oznaczałoby to jego działanie z urzędu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stanął na stanowisku, że wydana w pierwszej instancji decyzja Wojewody M. z [...] maja 2011 r., aczkolwiek stanowiła jeden akt, to jednak zawierała w istocie dwa, odrębne rozstrzygnięcia merytoryczne. Jedno - dotyczące uwłaszczenia z mocy prawa państwowego przedsiębiorstwa "P.", w trybie przepisów ustawy z dnia 30 lipca 1997 r. – o państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej "Poczta Polska" (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.), drugie zaś dotyczące opłaty należnej za użytkowanie wieczyste gruntu, którym to przedsiębiorstwo zostało uwłaszczone - ustalonej w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przy czym – zdaniem Sądu - pierwsze z tych rozstrzygnięć może niewątpliwie funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, a więc niezależnie od obowiązków finansowych strony związanych z uzyskanym uprawnieniem. Z treści złożonego odwołania, jak kontynuował Sąd, jednoznacznie zaś wynikało, że odwołująca się kwestionowała wyłącznie wysokość opłaty rocznej, wnosząc o zmianę wysokości stawki procentowej, wg której została ona ustalona (wniosek dotyczył uchylenia decyzji "w tej części"). Powyższe oznaczało więc, iż kompetencje organu odwoławczego - w realiach rozpoznawanej sprawy – zostały ograniczone wyłącznie do tej kwestii. Rozpatrując zatem sprawę także w zakresie, w jakim Wojewoda M. orzekł o potwierdzeniu nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe użytkowania wieczystego gruntów oraz nieodpłatnym nabyciu własności budynku na nim posadowionego, czego konsekwencją było uchylenie w całości decyzji pierwszoinstancyjnej, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej – zdaniem Sądu - zadziałał z urzędu, a tym samym rażąco naruszył 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Poddał bowiem weryfikacji w trybie odwoławczym, tę część rozstrzygnięcia, która uzyskała walor ostateczności. Sad polecił zatem, aby ponownie prowadzonym postępowaniu Minister uwzględnił powyższą ocenę prawną i rozpoznał sprawę, co do jej istoty w zakresie objętym odwołaniem. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, z uwagi na fakt, iż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1, w zw. z art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez przyjęcie, iż organ odwoławczy rażąco naruszył zasadę skargowości postępowania, poddając weryfikacji w trybie odwoławczym, niezaskarżoną część rozstrzygnięcia organu I instancji. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że wprawdzie zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, iż organ odwoławczy nie może działać z urzędu, jednakże taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Postępowanie odwoławcze zostało uruchomione poprzez skuteczne wniesienie odwołania (w terminie ustawowym, przez uprawniony podmiot), co obligowało organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia sprawy. Przy czym nawet fakt przyjęcia, iż decyzja organu wojewódzkiego ma charakter podzielny, co do rozstrzygnięcia, a strona wniosła zastrzeżenia tylko, co do jego części, nie mogło zwalniać organu odwoławczego od przeprowadzenia postępowania odwoławczego, co do całości wydanego orzeczenia. W ocenie autora skargi kasacyjnej, rozpatrzenie sprawy jedynie w zakresie zaskarżonym było niedopuszczalne bo stało w jawnej sprzeczności z przepisem art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., determinującym zakres postępowania odwoławczego i możliwe sposoby rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, jak i art. 15 k.p.a., statuującym zasadę dwuinstancyjności postępowania. Za bezwzględnym obowiązywaniem zasady, iż organ odwoławczy jest związany zakresem sprawy przedmiotowo i podmiotowo ukształtowanym przez organ I instancji przemawiała również, kardynalna w prawie administracyjnym, zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega bowiem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej (a zatem tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym) sprawy administracyjnej. Organ II instancji obowiązany był zatem ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania. Innymi słowy, jak wywodzono w skardze kasacyjnej, odwołanie wniesione przez stronę, nie może modyfikować zakresu rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Bez względu na zakres zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej, zawarty w treści odwołania, organ II instancji zobowiązany jest do rozpoznania sprawy w kształcie nadanym jej przez organ I instancji. Podnoszono również, iż na gruncie przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę jedynie w części zaskarżonej, tj. w części dotyczącej ustalenia stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, nie miałby formalnoprawnych podstaw do ograniczenia przedmiotu swojego rozpoznania wyłącznie do tej części decyzji. Ponadto zwracano uwagę, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają, co prawda, możliwość wydawania decyzji częściowych, jednakże ta sytuacja w kodeksie postępowania administracyjnego jest wyraźnie przewidziana tylko dla postępowania pierwszoinstancyjnego (art. 104 § 2 k.p.a.). Natomiast w postępowaniu odwoławczym, zgodnie z art. 140 k.p.a., przepisy o postępowaniu przed organem I instancji mają jedynie odpowiednie zastosowanie, co oznacza, że z uwagi na związanie organu odwoławczego zakresem postępowania pierwszoinstancyjnego, wydanie decyzji częściowych przez organ II instancji nie jest dopuszczalne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. w W. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu stanowiska przytoczono szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wyrażono pogląd o możliwości wniesienia odwołania jedynie od części zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieuzasadnione. Zaskarżony wyrok mimo bowiem częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiadał prawu. Zarzuty kasacyjne opierały się na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i sprowadzały się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1, w zw. z art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ odwoławczy rażąco naruszył zasadę skargowości postępowania, poddając weryfikacji w trybie odwoławczym, niezaskarżoną część rozstrzygnięcia organu I instancji. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że pogląd Sądu Wojewódzkiego, sprowadzający się do tezy, iż z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu oraz, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym bowiem w takim przypadku rozstrzygnięcie, zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a), jest – co do zasady -prawidłowe. Skoro bowiem art. 104 § 2 k.p.a. dopuszcza wydanie decyzji częściowej to - w przypadku wniesienia odwołania jedynie od wyodrębnionej części decyzji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, po myśli art. 140 k.p.a., organ odwoławczy jest zobowiązany do rozpoznania odwołania we wskazanym w nim zakresie. Powyższe jest jednak uwarunkowane wystąpieniem podzielności zaskarżonej decyzji. Przenosząc zaś powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż decyzja organu pierwszej instancji, to jest decyzja Wojewody M. z dnia p...[ maja 2011 r., orzekała o tzw. uwłaszczeniu wnioskodawcy. Organ - działając na podstawie art. 15 b ust. 1 ustawy z dnia 30 lipca 1997 r. o państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej "Poczta Polska" - stwierdził bowiem nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 2006 r., przez państwowe przedsiębiorstwo "P." prawa użytkowania wieczystego do gruntu Skarbu Państwa, położonego w gminie M., oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nieodpłatne nabycie własności budynku znajdującego się na tym gruncie (pkt I i II sentencji decyzji), ustalił cenę gruntu tej nieruchomości na kwotę [...] zł. (pkt III) oraz wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego - wg stawki 3% ceny gruntu (pkt IV). Wprawdzie przy tym decyzja ta składała się z kilku punktów, tym niemniej należy mieć na uwadze okoliczność, że treść prawa użytkowania wieczystego – w zależności od źródła jego powstania - jest w dużej mierze regulowana albo umową (art. 233 k.c.), albo decyzją administracyjną. W przypadku tego prawa, dla skuteczności jego istnienia w porządku prawnym, konieczne jest bowiem doprecyzowanie warunków, określających to prawo. Samo zatem ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, czy – jak w analizowanym przypadku – potwierdzenie jego powstania z mocy prawa, nie mogło być – jak przyjął to Sąd Wojewódzki – uznane za wystarczające do występowania tego prawa w obrocie prawnym. Z tej przyczyny wątpliwym wydaje się pogląd Sądu Wojewódzkiego, że w decyzja Wojewody M. z [...] maja 2011 r., aczkolwiek stanowiła jeden akt, to jednak zawierała w istocie dwa, odrębne, mogące (cyt.): "niewątpliwie funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie" rozstrzygnięcia merytoryczne. Jedno - dotyczące uwłaszczenia i drugie - dotyczące opłaty należnej za użytkowanie wieczyste gruntu". Dodatkowo, w realiach rozpoznawanej sprawy, wątpliwości te pogłębiała okoliczność, że wniosek wszczynający postępowanie nie był zbyt precyzyjnie sformułowany (żądanie zawarte we wniosku wskazywało na art. 15a i nast. ustawy z dnia 30 lipca 1997 r. zaś jego uzasadnienie odnosiło się raczej do art. 2g ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). W rozpatrywanym przypadku należało zatem przyjąć, iż decyzja organu pierwszej instancji miała charakter jednolity a więc wniesienie od niej odwołania, niezależnie od tego, jak zostało ono sformułowane, obligowało organ odwoławczy do ponownego rozpoznania całej sprawy. Z drugiej strony, trzeba jednak zwrócić uwagę, na fakt, że ustawa z dnia 5 września 2008 r. o komercjalizacji państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "Poczta Polska" (Dz. U. Nr 180, poz. 1109) uchyliła wprawdzie z dniem 10 listopada 2011 r. ustawę z dnia 30 lipca 1997 r. o państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej "Poczta Polska" (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.), ale z mocy art. 29 ust. 1 ustawy o komercjalizacji (...), przepisy art. 15a – 15c i art. 41 ustawy z 1997 r. zachowały moc w okresie 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o komercjalizacji (...). Zaskarżona decyzja Ministra została zaś wydana w dniu 16 maja 2012 r. a zatem w tym okresie czasu, w którym przepisy art. 15a – 15c ustawy z dnia 30 lipca 1997 r. jeszcze obowiązywały. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że umorzone przez Ministra postępowanie nie było w dniu 16 maja 2012 r. bezprzedmiotowe. Doszło więc w tym przypadku do rażącego – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – naruszenia art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. a ta z kolei okoliczność uzasadniała wydanie przez Sąd Wojewódzki wyroku opartego o treść art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister winien rozpoznać odwołanie zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.