I SA/Wa 1302/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi P. S.A. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej P. S.A. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania P. SA, decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. nr [...] stwierdzającą uwłaszczenie państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej P. nieruchomością położona w gminie [...], oznaczoną jako działka nr [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została w następującym stanie faktyczny sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2011 r., działając na podstawie art. 15 b ust. 1 ustawy z dnia 30 lipca 1997 r. – o państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej "Poczta Polska" (Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2006 r. przez państwowe przedsiębiorstwo "Poczta Polska" prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w gminie [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz nieodpłatne nabycie własności budynku znajdującego się na tym gruncie (pkt I i II sentencji), ustalił cenę gruntu tej nieruchomości na kwotę [...] złotych (pkt III sentencji) oraz wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wg stawki 3% ceny gruntu (pkt IV sentencji). Od decyzji tej, w części dotyczącej ustalenia stawki opłat rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, odwołała się P. SA wnosząc o jej uchylenie w tej części i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, poprzez zmianę stawki opłaty z 3% na 1 %. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] maja 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że przepisy art. 15a, 15b i art. 15c ustawy z dnia 30 lipca 1997 r. utraciły moc prawną z dniem 11 listopada 2011 r., co wynika z art. 29 ustawy z dnia 5 września 2008 r. – o komercjalizacji państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "Poczta Polska" (Dz.U. Nr 180, poz. 1109). W tej sytuacji dalsze badanie w postępowaniu odwoławczym sprawy pod względem merytorycznym, tj. zasadności uwłaszczenia przedsiębiorstwa i orzekania co do tego faktu na podstawie nieistniejącego przepisu nie jest możliwe. Organ administracji publicznej może bowiem działać tylko na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.pa.). W dalszej kolejności organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego wywodził, że jeśli nastąpiła zmiana stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego między wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, a rozpatrzeniem odwołania, to organ odwoławczy powinien w takim sytuacji winien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie. Zauważył jednocześnie, że w niniejszej sprawie odwołanie w sprawie zostało przekazane Ministrowi już po utracie mocy prawnej ww. przepisów. Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej P. SA wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej rażące naruszenie prawa – określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i art. 16 k.p.a. – polegające na wyjściu przez organ II instancji poza zakres zaskarżenia i poddaniu kontroli całej decyzji organu I instancji, pomimo zaskarżenia jej jedynie w części. Ponadto naruszenie art. 139 k.p.a., polegające na wydaniu przez organ II instancji decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, poprzez uchylenie decyzji w części niezaskarżonej, a korzystnej dla strony. W uzasadnieniu skargi, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, P.SA wywodziła, że w sytuacji, gdy strona jednoznacznie wskazuje w odwołaniu, że zaskarża jedynie decyzję pierwszoinstancyjną w części, a niekwestionowana przez nią część tego rozstrzygnięcia może funkcjonować samodzielnie, to organa odwoławczy nie może poddać kontroli tej części decyzji, gdyż stała się ona ostateczna. W niniejszej sprawie przedmiotem odwołania P. uczyniła jedynie tę część decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2011 r., która odnosiła się do ustalenia stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, a zatem niezaskarżona jej część objęta punkami I-III i V stała się ostateczna i korzystała z przymiotu trwałości. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] maja 2012 r. w całości, względnie jej uchylenie w sytuacji, gdyby sąd uznał, że naruszenie prawa przy jej wydawaniu nie miało charakteru rażącego. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga jest uzasadniona. Zgodnie z uregulowaną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji, decyzja od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest ostateczna, a jej uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Użyty w redakcji tego przepisu zwrot "nie służy odwołanie (...) lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" oznacza zarówno sytuację gdy tego rodzaju środek zaskarżenia decyzji na gruncie procedury administracyjnej nie został przewidziany, jak też sytuację, w której w przypisanym do tego terminie, określonym w art. 129 § 2 k.p.a. (14 dni od doręczenia lub ogłoszenia decyzji), nie został on wniesiony. Konsekwencją istnienia tej zasady jest brak możliwości weryfikowania w trybie odwoławczym decyzji mających walor ostateczności. Jeżeli więc organ wyższego stopnia, działając jako organ odwoławczy, wyda po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzję odnoszącą się do decyzji ostatecznej organu pierwszej instancji, to takie rozstrzygnięcie organu drugiej instancji dotknięte jest kwalifikowaną wadą prawną, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. Zważyć przy tym należy, że z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Wprawdzie art. 127 § 1 k.p.a., nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale nie wprowadza również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania co oznacza, że to strona decyduje czy i w jakim zakresie domaga się kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji zatem gdy decyzja taka zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, ma ona prawo odwołać się zarówno od całej decyzji jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli ta część nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a). Jeżeli więc odwołujący się jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego. Organ ten nie może zatem poddać kontroli niezaskarżonej części, bowiem oznaczałoby to jego działanie z urzędu. (por. wyroki NSA z 21.05.2007r., sygn. akt I OSK 556/06; z dnia 25.04.2007r., sygn. akt I OSK 1198/06 publ. na str. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę, że wydana w pierwszej instancji decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. nr [...], aczkolwiek stanowi jeden akt, to zawiera w istocie dwa odrębne rozstrzygnięcia merytoryczne. Jedno dotyczące uwłaszczenia z mocy prawa, w trybie przepisów ustawy z dnia 30 lipca 1997 r. – o państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej "Poczta Polska" (Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.), z dniem 1 stycznia 2006 r. państwowego przedsiębiorstwa "P." mieniem Skarbu Państwa położonym w gminie [...], drugie zaś dotyczące należnej za użytkowanie wieczyste gruntu, którym to przedsiębiorstwo zostało uwłaszczone, opłaty rocznej - ustalonej w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przy czym pierwsze z tych rozstrzygnięć może niewątpliwie funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, a więc niezależnie od obowiązków finansowych strony związanych z uzyskanym uprawnieniem. Z treści złożonego odwołania z [...] czerwca 2011 r. jednoznacznie wynika, że strona skarżąca kwestionuje wyłącznie wysokość opłaty rocznej, wnosząc o zmianę wysokości stawki procentowej, wg której jest ona ustalana oraz uchylenie decyzji "w tej części". Precyzyjne określenie granic odwołania do części rozstrzygającej o należnej za użytkowanie wieczyste opłaty rocznej, oznaczało więc w realiach rozpoznawanej sprawy ograniczenie kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego wyłącznie do tej kwestii. Rozpatrując więc sprawę także w zakresie, w jakim Wojewoda [...] orzekł o potwierdzeniu nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe użytkowania wieczystego gruntów oraz nieodpłatnym nabyciu własności budynku na nim posadowionego, czego konsekwencją było uchylenie w całości decyzji pierwszoinstancyjnej, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zadziałał z urzędu, a tym samym niewątpliwie naruszył zasadę skargowości postępowania odwoławczego, a przez to rażąco naruszył 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Poddał bowiem weryfikacji w trybie odwoławczym, tę część rozstrzygnięcia, która uzyskała walor ostateczności. W pełni zatem należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że kwestionowana decyzja Ministra obarczona jest kwalifikowaną wydaną prawną, określoną w art. 156 § 1 k.p.a., co obliguje Sąd do stwierdzenia jej nieważności. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister uwzględni ocenę prawna wyrażoną w niniejszym wyroku i rozpozna sprawę co do istoty w zakresie objętym odwołaniem.