II GSK 820/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2124/12 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej wydanie decyzji o przyznaniu płatności na zalesianie gruntów z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną I Wojewódzki Sad Administracyjny w W. wyrokiem, objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę T. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji o przyznaniu płatności na zalesienie gruntów. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji, przedstawiał się następująco: W dniu 15 lipca 2005 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych na rok 2005 deklarując do dopłaty ogólną powierzchnię 9,30 ha, na której realizowany będzie plan zalesienia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. przyznał skarżącemu płatność na zalesienie gruntów rolnych w kwocie 81.441 złotych. Płatność ta została przekazana na rachunek bankowy skarżącego. W latach kolejnych, począwszy od 2007 r. do roku 2010 skarżący na podstawie składanych wniosków otrzymywał płatności z tytułu premii pielęgnacyjnej i premii zalesieniowej w łącznej wysokości 67.704 złotych. W dniu 17 maja 2011 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona została kontrola metodą inspekcji terenowej podczas, której stwierdzono, że ogólna powierzchnia zalesienia deklarowana przez skarżącego (9, 30 ha) była mniejsza od powierzchni stwierdzonej (8,53). W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności i decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdził wydanie decyzji o przyznaniu płatności na zalesienie z naruszeniem prawa. Od decyzji tej strona nie wniosła odwołania. W dniu 6 kwietnia 2012 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lipca 2011 r.. Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Prezes ARiMR po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) rażącym naruszeniem prawa jest oczywiste i bezsporne naruszenie przepisów prawa. Stwierdził, że w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. wskazano prawidłowe przepisy prawa krajowego i unijnego zaś okolicznościami, które miały kluczowe znaczenie dla tego rozstrzygnięcia były ustalenia kontroli terenowej i stwierdzone nieprawidłowości. Sąd I instancji oddalając skargę na tę decyzję podzielił stanowisko organów, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, zarówno w zakresie prawa materialnego jak i procesowego. Sąd wskazał, że wniosek skarżącego był przedmiotem wnikliwej analizy organu, na co wskazuje wystąpienie na podstawie, którego uzyskano informacje, że w czasie kontroli terenowej inspektorzy stwierdzili występowanie starodrzewia niekwalifikującego się do zalesienia przeprowadzonego w 2006 r.. W tym zakresie Sąd zauważył, że brak było podstaw do uznania za wiarygodną informację zawartą w zaświadczeniu Nadleśnictwa Ż. o dokonaniu prawidłowego zalesienia zgodnie z planem z dnia 20 stycznia 2005 r., gdyż na inny stan wskazywały protokół kontroli podpisany przez skarżącego bez zastrzeżeń oraz załączone do niego ortofotomapy z uwidocznionym starodrzewiem. W ocenie Sądu I instancji przeprowadzono w sposób prawidłowy, zgodny z art. 76 § 3 k.p.a. postępowanie dowodowe przeciwko zaświadczeniu Nadleśnictwa Ż.. Sąd I instancji stwierdził, że w piśmie z dnia 8 maja 2012 r. organ I instancji wskazał na art. 10 § 1 k.p.a. informując skarżącego, że w terminie siedmiu dni służy stronie prawo do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów oraz zgłoszonych wniosków i dowodów, a tym samym w sposób prawidłowy doręczono pouczenie mimo, że nie przytoczono dosłownie treści powołanego przepisu. Sąd przyjął natomiast, że organ II instancji pominął art. 10 § 1 k.p.a. i nie zawiadomił strony o prawie wynikającym z tego przepisu. W ocenie Sądu uchybienie to nie mogło stać się podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż skarżący nie wykazał, że uniemożliwiło mu to dokonania konkretnej czynności w postępowaniu. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). II Skargą kasacyjną T. S. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 76 k.p.a. poprzez: - przyjęcie przez Sąd I instancji, że w toku postępowania toczącego się przed organami obu instancji prawidłowo ustalono, iż przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. został przeprowadzony dowód przeciwko treści zaświadczenia urzędowego, tj. zaświadczenia Nadleśnictwa Ż. z dnia 17 maja 2006 r. podczas gdy powyższa decyzja została wydana wyłącznie w oparciu o protokół kontroli z dnia 17 maja 2011 r., w którym stwierdzono jedynie, że występuje różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym przez skarżącego we wniosku o wsparcie na zalesienie a stwierdzonym obszarem, nie wyjaśniając jednocześnie kiedy taka różnica powstała i na czym ona polega; - uznanie przez Sąd I instancji protokołu kontroli z dnia17 maja 2011 r. oraz załączonych do akt zdjęć satelitarnych za dowód przeciwko treści dokumentu – zaświadczenia Nadleśnictwa Ż. podczas gdy brak jest jakichkolwiek danych dotyczących daty wykonania zdjęć, ich pochodzenia, zaś protokół kontroli nie zawiera żadnych wyjaśnień dotyczących stwierdzonej przez kontrolerów różnicy pomiędzy zadeklarowanym a faktycznie stwierdzonym obszarem zalesienia, a zwłaszcza na czym ono polega; 2.art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 80 oraz art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że Prezes ARiMR prawidłowo rozpoznał odwołanie skarżącego i w należyty sposób zbadał czy decyzja Kierownika Powiatowego Biura ARiMR z dnia [...] lipca 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów wskazanych przez skarżącego we wniosku z dnia 9 marca 2012 r., a to: art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 w zw. z art. 9 i 10, art. 76 oraz art. 80 k.p.a. podczas gdy Prezes nie odniósł się do wskazanych przez skarżącego podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, a w szczególności nie zbadał czy przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wyjaśnił rozbieżności w treści protokołu kontroli oraz przeprowadził dowód przeciwko treści wymienionego dokumentu urzędowego; 3.art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż udział skarżącego w czynnościach kontrolnych i podpisanie przez niego protokołu kontroli świadczą o tym, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w prawidłowy sposób zapewnił stronie udziału w postępowaniu, podczas gdy organ nie udzielił skarżącemu informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a zwłaszcza, że ani w treść protokołu, ani w treści decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. nie znalazło się wyjaśnienie, iż stwierdzona przez kontrolerów rozbieżność pomiędzy zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem zalesienia wynika z występowania na działce skarżącego starodrzewia, o którym to fakcie skarżący dowiedział się dopiero z decyzji z dnia [...] maja 2012 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., co maiło istotny wpływ na postępowanie, bowiem skarżący nie posiadając tych informacji nie mógł wiedzieć o nieprawidłowej ocenie przez kontrolerów drzewostanu na jego działce i nie złożył ani wniosków dowodowych pozwalających na ustalenie rzeczywistego wieku drzew, ani odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2011 r.; 4.art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Prezes ARiMR w prawidłowy sposób ocenił pismo Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 8 maja 2012 r. jako prawidłowe pouczenie strony o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się przez stronę, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, chociaż pismo to informował stronę o "wszczęciu postępowania", a nie o jego zakończeniu, co doprowadziło do tego, iż skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się o zebranych przez Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału ARiMR dowodach, a tym samym nie miał zapewnionego czynnego udziału w każdym stadium postępowania; 5.art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 poprzez uznanie przez Sąd, że Prezes ARiMR prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lipca 2011 r., gdyż "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji był bardzo wnikliwie analizowany, albowiem był przedmiotem odrębnego wstąpienia, dzięki czemu uzyskano informację, że w czasie kontroli inspektorzy stwierdzili występowanie starodrzewia. Fakt ten udokumentowano ortofotomapami (k. 74-75 akt administracyjnych)", podczas gdy w toku postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, organ administracyjny powinien ustalić, czy w chwili wydania decyzji zaistniały podstawy określone w art. 156 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności, nie zaś prowadzić postępowanie dowodowe zamierzające do sanowania ww. decyzji poprzez uzupełnienie postępowania dowodowego, tak jak miało to miejsce w tym postępowaniu, kiedy to dopiero wyjaśnienia kontrolerów i załączone przez nich ortofotomapy pozwoliły ustalić organom administracji, a za nimi również Sądowi, że na działce skarżącego występuje starodrzew, a której to informacji nie posiadał Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu wydania decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., o czym świadczy choćby treść uzasadnienia decyzji, w której nie ma informacji, iż działka skarżącego porośnięta jest starodrzewem. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Jej zarzuty postawione w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art.174 pkt 2 p.p.s.a. opierają się na poglądzie o wadliwości skontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji zarówno z tego powodu, że bezpodstawnie odmawia ona stwierdzenia nieważności decyzji, mimo, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja rażąco naruszała przepisy postępowania, jak i z tej przyczyny, że decyzja odmawiająca stwierdzenia jej nieważności zapadła z naruszeniem art. 10 k.p.a.. Odnosząc się najpierw do kwestii wzruszenia w trybie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji stwierdzającej, z powodów określonych w art. 151 § 2 k.p.a. wydanie decyzji o przyznającej płatność na zalesienie z naruszeniem prawa zauważyć należy, że wskazując na naruszenie w toku postępowania wznowieniowego art. 7, art. 77, art. 76 oraz art. 80 k.p.a. a także art. 8, art. 9 i art.10 k.p.a. autor skargi kasacyjnej nie podjął nawet próby wykazania, że naruszenie wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego miało charakter rażący. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Wobec braku wskazania charakteru norm, których rażące naruszenie może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest kwestionowany już pogląd, że przesłanka ta może obejmować zarówno rażące naruszenie prawa materialnego jak i rażące naruszenie przepisów postępowania. Ustalając istnienie przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa niezbędnym jest oparcie się na teorii gradacji wad decyzji i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują, przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki, nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Naruszenia prawa mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 729-730). Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" i niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia tego pojęcia. Naruszenie przepisów postępowania mające nawet istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor utożsamia naruszenie przepisów postępowania z rażącym naruszeniem przepisów. Niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy (przez zaniechanie ustalenia, kiedy powstała różnica pomiędzy zadeklarowaną we wniosku powierzchnią a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli i "na czym polega") czy też nieudzielenie skarżącemu "informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków" jak i odmienna ocena dowodów wynikających z informacji zawartej w zaświadczeniu o wykonaniu planu zalesienia i z ustaleń kontroli, to naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Brak jest natomiast przesłanek uzasadniających uznanie, że były to uchybienia mające znacznie większą wagę niż wynikająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznej. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał te zarzuty skargi kasacyjnej, które odnosiły się do kwalifikowanej wadliwości prawnej ostatecznej decyzji organu I instancji, stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji przyznającej płatność na zalesienie. Tym samym nie można było podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej, że zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji mimo istnienia w jego ocenie kwalifikowanych wad procesowych decyzji objętej wnioskiem narusza w omawianym zakresie prawo, a dokonana przez Sąd I instancji jej kontrola jest niezgodna z prawem. W skardze kasacyjnej zarzucono nadto, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja zapadła z naruszeniem art. 10 k.p.a.. Mimo, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednostki redakcyjnej tego przepisu nie może budzić wątpliwości, w świetle budowy omawianego zarzutu, że chodzi o naruszenie zasady wynikającej z art. 10 § 1 in fine k.p.a. Przepis ten obliguje organ do umożliwienia stronie, przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przesądził, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ II instancji nie powiadomił strony przed wydaniem decyzji o uprawnieniach wynikających z art.10 § 1 k.p.a.. Przyjął także, że zarzut naruszenia tego przepisu przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do niego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiający ten zarzut wykaże, że zarzucone uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności. Podkreślenia wymaga, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązek wykazania potencjalnego istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy wynika wprost z art.174 pkt 2 p.p.s.a.. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej skarżący nie powołał żadnych argumentów na poparcie tezy, że potencjalny błąd Sądu I instancji co do skutków naruszenia art. 10 § 1 in fine k.p.a. miał wpływ na wynik sprawy. W ostatnim zarzucie skargi kasacyjnej (pkt 5 petitum skargi) jej autor wadliwość kontroli decyzji przeprowadzonej przez Sąd I instancji upatruje w przyjęciu, że organ "prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji" w sytuacji, gdy w toku tego postępowania "uzupełniono postępowanie dowodowe". Zgadzając się ze skarżącym, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie istnienia kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. a nie ponowne rozpoznanie sprawy, zauważyć należy, że zażądanie w toku tego postępowania dokumentów wytworzonych podczas kontroli przeprowadzonej na miejscu, której wyniku stanowiły podstawę do wznowienia postępowania a następnie stwierdzenie wydania decyzji o przyznaniu płatności na zalesienie z naruszeniem prawa, nie naruszało przepisów wskazanych w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.