II SAB/Ol 165/12

Dnia 15 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 roku ze skargi A. S. na bezczynność Burmistrza w udzieleniu informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]" o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego A. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia 15 października 2012 r. A.S. zwrócił się do Burmistrza o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198, ze zm.) zwanej dalej: u.d.i.p., informacji dotyczącej wykazu dni przebywania na urlopie sekretarza Gminy w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 10 października 2012 r. Stosownie do art. 14 ust. 1 ww. ustawy wniósł o udostępnienie powyższych informacji pocztą na wskazany adres. W odpowiedzi na złożony wniosek Burmistrz pismem z dnia [...] poinformował, że zakres żądanej informacji o dniach pobytu na urlopie przez Sekretarza Gminy O. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu 15 listopada 2012 r. A.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Burmistrza w zakresie udostępnienia informacji publicznej zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wobec podniesionych zarzutów wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyjaśnił, że żądany zakres informacji stanowi wbrew stanowisku organu informację publiczną, która do dnia złożenia skargi nie została mu przekazana. Skarżący powołując się na wyrok NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 285/11 wyjaśnił, że prawo złożenia skargi w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia, skoro regulacje dotyczące informacji publicznej zmierzają do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, gdyż ustawa nie stawia dodatkowych warunków do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zatem wniesienie skargi nie musi zostać poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie argumentując, że wprawdzie informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, to jednak okoliczności związane z przebywaniem pracownika samorządowego - Sekretarza Gminy na urlopie nie należą do kategorii spraw publicznych lecz stanowią informację dotycząca spraw wynikających z indywidualnego stosunku pracy pracownika samorządowego i należą do spraw z zakresu prawa pracy. Fakt przebywania pracownika samorządowego w określonym dniu na urlopie jest wynikiem realizacji indywidualnego uprawnienia tego pracownika. Ponieważ skarżący powołał się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, a złożony wniosek jej nie dotyczy organ nie miał podstaw do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, a jedynie pismem przedstawił stanowisko w sprawie, którego kontrola nie podlega kognicji sądu administracyjnego, gdyż nie mieści się w zakresie spraw określonych w art. 3 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego powodu skarga winna zostać odrzucona jako nieuzasadniona, bądź ewentualnie oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W tym miejscu należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie Sąd nie dokonywał kontroli legalności pisma Burmistrza z dnia [...], w którym poinformowano skarżącego, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej, gdyż zakres kontroli legalności aktów administracyjnych określony został w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 ustawy ppsa. i w katalogu tym brak jest dopuszczalności kontroli pism organu administracji publicznej, jednakże stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność organu administracji w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 - 3 ustawy ppsa.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa.) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a ustawy ppsa.). W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35 -36 kpa, bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wobec tego aby móc skutecznie zarzucać organowi bezczynność należy wpierw stwierdzić, czy na takim organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnia. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wojewódzki sąd administracyjny prowadząc postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej powinien zanim wyda orzeczenie zbadać prawidłowość złożenia skargi do sądu, czy sprawa mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz istnienie lub nieistnienie bezczynności. Odnośnie prawidłowości złożenia skargi w zakresie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej należy przytoczyć ugruntowane już najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. I OSK 667/11, wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. I OSK 1048/11, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. I OSK 401/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym udzielenie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej, wynikającej z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) zwanej dalej: u.d.i.p. Niepodjęcie tej czynności może świadczyć o bezczynności organu. Możliwość wniesienia w tym zakresie skargi do sądu administracyjnego przewiduje, jak wyżej wskazano art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 4 ustawy ppsa. Przy czym skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W odniesieniu do aktów z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa. środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 ustawy ppsa., przy czym ustawa o dostępie do informacji publicznej tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa. nie przewiduje ich również kodeks postępowania administracyjnego. Wprawdzie przepis art. 52 ustawy ppsa. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia, jednak ma to miejsce jedynie wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie kpa., czy przepisów szczególnych. Jak wskazano wyżej takich środków nie przewiduje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i w zakresie aktów i czynności kpa.. Wykładnia językowa natomiast art. 52 § 3 ustawy ppsa. upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie na bezczynności w zakresie wydawania aktów. Zatem należy podzielić jako słuszny pogląd skarżącego, że przed wniesieniem skargi w tej sprawie nie był on zobowiązany do wyczerpania środków zaskarżenia, gdyż takowe nie służyły. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi należy wskazać, że przedmiotem jej jest bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej do której doszło w efekcie realizacji przez stronę skarżącą jej prawa do informacji, której to domagała się w oparciu o zasady i tryb uregulowane w cytowanej już ustawie o dostępie do informacji publicznej. Powyższa ustawa reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jej art. 4, na podstawie którego obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 tej ustawy został wskazany przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zatem informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego, Toruń 2902, s. 28 i nast.). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą). Cytowana ustawa przyjęła zatem jako zasadę szeroki dostęp do informacji publicznej, stanowiąc w art. 2 ust.1, że przysługuje ona każdemu, oczywiście do granic chronionych prawem określonych w art. 5, precyzując w art. 3 ust. 1, art. 7 ust.1 i art. 13 sposoby jego realizacji. Przykładowy katalog spraw stanowiących informację publiczną zawiera art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w rat. 4 ust. 1, w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują, czy też taką informację publiczną stanowi informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, a w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Burmistrz w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., mieści się jako organ w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Także sama informacja, o którą wystąpiła strona skarżąca ma charakter informacji publicznej, skoro dotyczy osoby Sekretarza Gminy, który będąc de facto pracownikiem samorządowym, jest osobą której Burmistrz może powierzyć i powierzył - co wynika z zarządzenia Nr [...] Burmistrza z dnia [...] w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego - zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz.1591, ze zm.), prowadzenie spraw gminy. Jest zatem osobą pełniąca funkcje publiczne, a dostęp do informacji dotyczącej jego zatrudnienia w Urzędzie Miasta, a w tym o okresie przebywania na przysługujących pracownikowi samorządowemu urlopach wypoczynkowych stanowi informację publiczna, skoro jak wynika z § 15 ust. 2 powołanego regulaminu Sekretarz Gminy wykonuje czynności kierownika Urzędu pod nieobecność Burmistrza i Zastępcy Burmistrza oraz jest upoważniony do podejmowania decyzji w ramach udzielonego upoważnienia - ust. 3 tego paragrafu. Zatem nie można podzielić stanowiska Burmistrza, że ta informacja jako dotycząca indywidualnego stosunku pracy pracownika samorządowego nie należy do kategorii informacji publicznej. Jak wskazano bowiem wyżej żądna informacja dotyczy pracownika samorządowego, który na mocy udzielonego upoważnienia może prowadzić sprawy gminy a zatem osoby pełniącej funkcję publiczną co oznacza, ze stanowi informację publiczną. W tym miejscu należy jednakże wskazać organowi, że uznanie określonej informacji za informację publiczną nie przesądza jeszcze o bezwzględnym obowiązku udostępnienia takiej informacji. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 u.d.i.p., podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej mogą ograniczyć dostęp do żądanych informacji ze względu na przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy - ust. 2 tego przepisu. Jednakże organ oceniając, czy określona informacja publiczna może zostać udostępniona z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 winien zwrócić uwagę, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W rozpoznawanej sprawie organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej, ani nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji mimo, że stanowiła ona informację publiczną wobec czego Sąd skargę dotyczącą bezczynności organu uznał za zasadną i zobowiązał organ do rozpoznani wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przy czym prawidłową formą jego rozpoznania będzie, bądź udostępnienie żądanej informacji publicznej, bądź też wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej jej udzielenia z uwagi na jakieś chronione dobro określone w art. 5 u.d.i.p. Wobec powyższego stosownie do art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt. 2 sentencji stosownie do art. 200 ustawy ppsa., które obejmują zwrot uiszczonego wpisu w wysokości 100 zł od organu, który dopuścił się bezczynności w sprawie. Odnośnie żądania skargi dotyczącego zobowiązania Burmistrza do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 149 § 1 ustawy ppsa. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających w przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zatem brak jest podstawy prawnej do orzekania przez sąd w zakresie wnioskowanym przez skarżącego co do zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.