II SA/Lu 211/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi T. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz dopłat z budżetu gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Rady Gminy na rzecz T. S. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Rada Gminy Z. w dniu 20 kwietnia 2011 r. podjęła uchwałę Nr Vl/50/11 w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz dopłatach z budżetu Gminy Z. Uchwałę tę zaskarżył T. S., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skarżący zarzucił, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy Z. przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis ten stanowi, że rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Bezpośrednie rozumienie wskazanego przepisu prowadzi do oczywistego wniosku, że rada gminy może jedynie zaakceptować bądź odmówić akceptacji przedłożonych taryf. Nie jest natomiast uprawniona do ich zmiany. Skoro zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę, zatem taka czynność pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przytoczonym przepisem ustawy. Z przytoczonego przepisu wynika też, że rada gminy nie może zatwierdzić tylko niektórych taryf i odmówić zatwierdzenia pozostałych. W niniejszej sprawie doszło do przekroczenia zakresu kompetencji rady gminy wynikających z powołanych przepisów, gdyż zatwierdzone stawki opłat za dostawę wody i za odprowadzanie ścieków niewątpliwie różnią się od zaproponowanych we wniosku przedsiębiorstwa, co bez wątpliwości jest działaniem bez podstawy prawnej. Ta okoliczność uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Podjęcie zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy Z. bez wyraźnego umocowania w przepisach prawa każdorazowo prowadzi do naruszenia wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady legalności i skutkować winno stwierdzeniem nieważności tejże uchwały w całości. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego dodatkowo podniósł, iż organ gminy winien przedstawić Radzie Gminy szczegółową kalkulację zatwierdzonych taryf, zwłaszcza w sytuacji, gdy są one bardzo zróżnicowane dla poszczególnych grup odbiorców. Podkreślił, iż tylko mieszkańcy miejscowości Skokówka zostali objęci dwukrotnie wyższymi stawkami aniżeli w zeszłym roku. Taka kalkulacja winna zostać przedstawiona Radzie Gminy, albowiem bez tego nie może ona należycie ocenić, czy przedmiotowe taryfy zostały naliczone rzetelnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. wniosła o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. Rada wskazała, że przepis art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków upoważnia Radę do podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryf lub o odmowie zatwierdzenia taryf przedstawionych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Przeprowadzenie kalkulacji cen wody i ścieków jest ściśle określone w powołanej ustawie oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy. Przedsiębiorstwo, a w tym przypadku gmina, opracowuje kalkulacje ceny wody i ścieków. Procedura ustalania ceny wody i ścieków w Gminie Z. na okres od 1 maja 2011 r. do 30 kwietnia 2012 roku została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami prawnymi. Wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków został przedłożony Radzie Gminy przez Wójta Gminy Z. w dniu 16 marca 2011 r. Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy przyjęła proponowane stawki, nie wprowadzając w nich żadnych zmian. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy w tym trybie może zatem wnieść ta osoba, której interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 186). Skarżący wyczerpał określony w powyższym przepisie tryb wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa i z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "p.p.s.a.", wniósł skargę do Sądu. Zaskarżoną uchwałą Nr Vl/50/11 Rada Gminy . w dniu 20 kwietnia 2011 r. zatwierdziła taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały i zbiorowego odprowadzania ścieków zgodnie z załącznikiem nr 2 (§ 1) oraz ustaliła dopłaty z budżetu Gminy Z. do I taryfowej grupy odbiorców (§ 2). W myśl art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa", zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy ze sfery spraw publicznych powierzonych gminie do wykonywania. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, stosownie do art. 16 ust. 1 i 2 ustawy, prowadzi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne po uzyskaniu zezwolenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wydawanego w drodze decyzji. W świetle art. 26 ust. 1 ustawy rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy taryfę cen i opłat określa przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na jeden rok. Taryfa ta stanowi zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 ustawy) i, jak wynika z art. 24 ust. 1 ustawy, podlega zatwierdzeniu w drodze uchwały wydanej przez właściwą radę gminy. Zatwierdzanie omawianej taryfy cen i opłat przez radę gminy jest zatem władczym uprawnieniem gminy wynikającym z realizacji nałożonych na nią w drodze ustawy zadań publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków. Skoro zaś na podstawie omawianej taryfy dokonuje się rozliczenia usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na rzecz odbiorców, to jej zatwierdzenie oddziaływuje zatem na prawa przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i na obowiązki odbiorców w tym zakresie. To z kolei oznacza, iż uchwałę rady gminy o zatwierdzeniu omawianej taryfy należy uznać za akt z zakresu administracji publicznej, jako wyraz władczego oddziaływania rady gminy na kształt rozliczeń za usługi ze sfery publicznej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcami, jako podmiotami zewnętrznymi wobec rady gminy, w żaden sposób nie podporządkowanymi jej funkcjonalnie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2007 r., IV SA/Wa 1117/06, LEX nr 418149). Skarżący wykazał, iż zapisy zaskarżonej uchwały naruszają jego prawnie chroniony interes. Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie Gminy Z. i zobowiązany jest uiszczać opłaty wynikające z taryf zatwierdzonych powyższą uchwałą. Uchwała ta dotyczy więc interesu prawnego skarżącego, gdyż wpływa na wysokość zobowiązań finansowych skarżącego wobec przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Rada gminy, jak wynika z art. 24 ust. 5 ustawy, podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Prawidłowe stosowanie powyższego przepisu art. 24 ust. 5 ustawy ma podstawowe znaczenie dla właściwej realizacji zadania własnego gminy, jakim jest zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Z zadaniem tym ściśle wiąże się bowiem kwestia ustalania cen za wodę i odprowadzanie ścieków w formie taryf w trybie określonym tą ustawą. Powołany przepis umożliwia radzie gminy realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne na terenie gminy, poprzez wykonywanie przez nią kompetencji do zatwierdzania taryf stosowanych przez te przedsiębiorstwa. Kontrola ta nie może mieć charakteru pozornego, albowiem ustawodawca wymaga od rady gminy zbadania zgodności sporządzenia taryfy z obowiązującymi przepisami prawa. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż podmiotem świadczącym usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Z. jest sama Gmina. Prowadząc faktycznie działalność usługową w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków Gmina ta, mająca osobność prawną z mocy art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, usytuowana jest w takiej samej sytuacji, jak każdy inny dostawca prowadzący działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy. Nie ulega więc wątpliwości, że określona przez tę gminę, działającą jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w rozumieniu ustawy, taryfa cen i stawek zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, podlega zatwierdzeniu w drodze uchwały Rady Gminy Z., w oparciu o art. 24 ust. 5 ustawy, to jest na zasadach ogólnych (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2005 r., OSK 1741/04, LEX nr 190626). Przepisy ustawy nie pozostawiają przedsiębiorstwom wodociągowo-kanalizacyjnym dowolności w ustalaniu cen i opłat za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki, lecz określają szczegółowe zasady ich obliczania. Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. W świetle ustępu 3 tego artykułu ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Z powyższego wynika, iż koniecznym warunkiem prawidłowego, to jest zgodnego z prawem, zróżnicowania w taryfie cen oraz stawek opłat dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców jest "udokumentowanie" przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne istniejącej różnicy pomiędzy kosztami zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków tych grup odbiorców. Zróżnicowanie tych cen i stawek jest zatem wyraźnie wyłączone przez ustawodawcę w przypadku, gdy koszty udzielanych usług polegających na dostarczeniu wody i odprowadzeniu ścieków są takie same dla określonych w taryfie grup odbiorców. Taryfa ustalona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z naruszeniem wskazanej reguły, wynikającej expressis verbis z art. 20 ust. 3 ustawy, narusza prawo i nie może zostać zatwierdzona w drodze uchwały rady gminy podjętej w oparciu o art. 24 ust. 5 ustawy. Sytuacja taka zachodziła w rozpoznawanej sprawie. Z wniosku z dnia 16 marca 2011 r. o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wynika bowiem wprost, że "brak [jest] zróżnicowania zarówno kosztów zaopatrzenia w wodę, jak i kosztów odprowadzania ścieków" (pkt III zał. nr 1 do wniosku). Również treść uzasadnienia tego wniosku nie daje podstaw do stwierdzenia, iż zaistniała różnica pomiędzy ustalonymi dwiema taryfowymi grupami odbiorców usług odprowadzania ścieków. Poprzednio obowiązująca taryfa przewidywała dla odbiorców z grupy 1 (dostawcy ścieków z miejscowości Sitaniec i Kalinowice) oraz z grupy 2 (dostawcy ścieków z miejscowości Skokówka) taką samą cenę usługi odprowadzania ścieków, wynoszącą 4,41 zł za m3 ścieków (tabela B, zał. nr 2 do wniosku). W wyniku zaś zatwierdzenia przedmiotową uchwałą przedstawionej taryfy cena ta uległa zróżnicowaniu i wynosi odpowiednio: 6,18 zł za m3 ścieków dla grupy 1 odbiorców usług (nowa kwota stanowi 140,20 % poprzedniej) oraz 7,50 za m3 ścieków dla grupy 2 odbiorców usług (nowa kwota stanowi 170,03 % poprzedniej). Wyliczenia zawarte w uzasadnieniu wniosku nie dają także żadnych podstaw do stwierdzenia, że pomiędzy odbiorcami usług z miejscowości Sitaniec i Kalinowice oraz z miejscowości Skokówka istniała różnica kosztów zbiorowego odprowadzania ścieków. Przedmiotowa taryfa wprowadzająca niczym nieuzasadnione zróżnicowanie wysokości cen za usługi zbiorowego odprowadzania ścieków pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców tychże usług została sporządzona niezgodnie z powołanym przepisem art. 20 ust. 3 ustawy. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona uchwała, zatwierdzająca wskazaną wyżej taryfę dla zbiorowego odprowadzania ścieków, została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie nieważności tej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Ponownie należy bowiem wskazać, iż sporządzenie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (jakim w rozpoznawanej sprawie była Gmina) taryfy, która w sposób nieuprawniony, to jest bez wskazania przyczyn i udokumentowania znacznych różnic kosztów zbiorowego odprowadzania ścieków, wprowadziła odmienne (znacznie wyższe) ceny tychże usług dla odbiorców z miejscowości Skokówka w stosunku do cen obowiązujących w tym zakresie dla odbiorców z miejscowości Sitaniec i Kalinowice, stanowiło naruszenie art. 20 ust. 3 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2007 r., II OSK 584/07 (LEX nr 384723) wyjaśnił, iż jeżeli w oparciu o dokumenty przedstawione przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne organ gminy powziął wątpliwość co do celowości poniesienia części kosztów rzutujących na wysokość opłat za wodę, może on domagać się od przedsiębiorstwa przedłożenia materiałów źródłowych w postaci ewidencji księgowej. Rada Gminy Z., pomimo zaistnienia wskazanych wyżej różnic kosztów zbiorowego odprowadzania ścieków, takich działań nie podjęła. Zatwierdzenie przez Radę przedmiotowej taryfy doprowadziło, w ocenie Sądu, nie tylko do naruszenia powołanych art. 24 ust. 5 w zw. z art. 20 ust. 3 ustawy, ale również skutkowało uchybieniem zasady równości wobec prawa, określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tą zasadą wszyscy są równi wobec prawa i z tej racji mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Z zasady równości wynika wobec prawa nakaz równego – czyli jednakowego – traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą cechą relewantną. Takie ujęcie zasady równości dopuszcza odmienne traktowanie osób, które takiej cechy nie mają (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 29 maja 2001 r., K 5/01, OTK ZU 2001, nr 4, poz. 87 oraz z dnia 10 stycznia 2012 r., P 19/10, OTK ZU 2012, nr 1, poz. 2). W oparciu o treść złożonego w niniejszej sprawie wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, jak wskazano wyżej, należy więc podkreślić, że nie zostały wykazane przyczyny zróżnicowanie kosztów zbiorowego odprowadzania ścieków pomiędzy mieszkańcami miejscowości Skokówka oraz miejscowości Sitaniec i Kalinowice, a zatem zróżnicowanie cen opłat za te usługi publiczne nosi znamiona naruszenia zasady równości. Wnioskodawca nie udokumentował różnicy w kosztach powyższej usługi, stwierdzając, że takiej różnicy nie ma. Na wynik niniejszej sprawy nie może mieć wpływu podnoszona przez Radę Gminy okoliczność, iż zapisy taryfy zatwierdzonej zaskarżoną uchwałą są zgodne z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie ustawy. Przepisy § 13, § 14 oraz § 15 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886) wskazują dodatkowe szczegółowe kryteria różnicowania taryfowych cen i stawek opłat. Dochowanie wymogów wynikających z tych podustawowych przepisów nie daje podstaw do oddalenia skargi, wobec wskazanego wyżej naruszenia przepisów prawa. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.