IV SA/Wa 1962/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi F. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu wniosku F. S.A., będący liderem Konsorcjum pn. "F. S.A. - [...] S.A. - [...]" o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Nr [...] z dnia [...].08.2011r. umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. [...] z dnia [...].05.2005r. dotyczącej zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów z terenu planowanej budowy [...] w ramach rozbudowy [...] w W. i ustaleniu opłat z tego tytułu od w/w Konsorcjum w części ustalającej płatnikiem opłaty Konsorcjum (punkt 5 decyzji) oraz dotyczącej ustalenia wysokości opłaty w kwocie [...] zł za usunięcie drzew (punkt 3 decyzji) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją nr [...] z dnia [...].08.2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność w/w decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2005r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy w/w decyzję. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20.04.2011r. uchylił obie decyzje Kolegium. Po uchyleniu ww. decyzji przez WSA w Warszawie, Kolegium decyzją nr [...] z dnia [...].08.2011r. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...].05.2005r. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła spółka F. S.A. podnosząc, że wyrok WSA odnosi się jedynie do czysto formalnej kwestii wydania decyzji administracyjnej na podmiot określony jako Konsorcjum. Zdaniem skarżącej Spółki ani Kolegium, ani Sąd nie zbadały i nie wypowiedziały się w kwestii zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa materialnego. Rozpatrując powyższą sprawę organ uznał, iż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie może zostać uwzględniony. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej może być jedynie ustalenie czy dana decyzja dotknięta jest wadą określoną w art 156 § 1 kpa. Stąd też organ rozpoznający sprawę musi ograniczyć się jedynie do zbadania prawidłowości przedmiotowej decyzji w kontekście cytowanego przepisu w zestawieniu z odnośnym obowiązującym w tym zakresie przepisem prawa materialnego. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka wskazała na rażące naruszenie art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podano, że Konsorcjum nie było posiadaczem nieruchomości, zaś wyrok WSA z dnia 20.04.2011r. rozstrzyga jedynie kwestię formalną związaną z wydaniem decyzji administracyjnej, która dotyczy skierowania jej do podmiotu określonego jako "Konsorcjum" i jedynie w tym zakresie poczynione przez Sąd ustalenia mogą mieć moc wiążącą dla organów administracji. Zdaniem skarżącej Spółki dotychczasowe rozważania, zarówno Kolegium, jak i Sądu Administracyjnego dotyczyły jedynie formalnego aspektu aktu administracyjnego. Ani Kolegium, ani Sąd nie zbadały i nie wypowiedziały się w kwestii zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu podniesionego we wniosku organ stwierdził, że jest on nieuzasadniony. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia". W wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 rM sygn. akt IV SA/Wa 152/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "decyzja Prezydenta W. z [...] maja 2005r. Nr [...], w części, w której stwierdzono jej nieważność, została wydana na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r o ochronie przyrody (Dz. U Nr 92, poz. 880 z późn. zm.), zgodnie z którym posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew i krzewów. Zdaniem Sądu nie jest ona dotknięta żadną z wad z art. 156 § 1 kpa. Kolegium błędnie oceniło, że miało miejsce rażące naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez skierowanie decyzji (w części ustalającej płatnikiem należności za wycięcie określonych drzew) do nie będącego podmiotem prawa związku firm, za jaki Kolegium uznało Konsorcjum [...] S.A., F. SA, [...] z siedzibą w W. (..) W konsekwencji powyższego nieprawidłowe jest również stwierdzenie Kolegium, że miała miejsce nieważność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez naruszenie art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody w myśl którego posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Posiadaczem na gruncie prawa cywilnego może być tylko ten, kto jest podmiotem prawa, a więc osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna, której ustawa przyznaje zdolność prawną (art. 31 K c.). Skoro ustalono wcześniej, że podmiotami decyzji są wymienione w decyzji spółki, tworzące konsorcjum, to mogły one być posiadaczem nieruchomości i mogły zostać zobowiązane do ponoszenia opłat za usuniecie drzew lub krzewów. Również i w tym zakresie decyzja z dnia 10 maja 2005r nie narusza prawa w sposób rażący". Z zacytowanych wyżej fragmentów uzasadnienia powołanego wyroku WSA w Warszawie wynika zatem bezspornie, że Sąd nie ograniczył się jedynie do "zbadania określonego formalnego aspektu aktu administracyjnego", ale ocenił decyzję w całości i uznał, że "decyzja z dnia [...].05.2005r. nie narusza prawa w sposób rażący". Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. ([...]) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. ([...]), domagając się ich uchylenia, wniosła spółka F. SA Wydanym decyzjom zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7 oraz art. 156 § 2 pkt. 2) k.p.a., a także przepisów prawa materialnego tj. art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz art. 336, art. 337 oraz art. 338 kodeksu cywilnego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy i wskazała, iż zgodnie z art. 84 ust. 1 obowiązującej w dacie wydania decyzji administracyjnej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew i krzewów. Jednocześnie pojęcie posiadacza należy pojmować według definicji zawartej w art. 336 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym posiadaczem jest ten, kto rzeczą faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub inny mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Z posiadaniem, które jakkolwiek nie jest prawem podmiotowym, a jedynie stanem faktycznym, prawo cywilne wiąże szereg skutków prawnych. Charakteryzuje je element władania rzeczą (corpus possessionis), jak i zamiar władania rzeczą dla siebie (animus rem sibi habendi). W momencie wydawania decyzji administracyjnej (ani też w żadnym innym czasie) Konsorcjum - żaden z jego członków - nie było posiadaczem nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, a tym samym w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody. Konsorcjum nie posiadło bowiem żadnego władztwa nad nieruchomością, a całość uprawnień z tym związanych pozostała po stronie posiadacza samoistnego - właściciela nieruchomości. Taki stan rzeczy, z jednej strony stanowił realizację założeń zawartego przez Konsorcjum z Inwestorem Kontraktu, według którego Inwestor ([...]) zachował dla siebie całość praw decydowania o tym, co dzieje się na jego nieruchomości przeznaczonej pod cele budowlane i kto przebywa w jej obrębie, z drugiej strony w pełni odpowiada stanowisku doktryny i orzecznictwa, które wprost negują przypisywanie wykonawcy budowlanemu statusu posiadacza nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane. Jak bowiem stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 czerwca 2011 r. (zapadłego w bardzo podobnej sprawie) przekazywanie i udostępnianie terenu budowy przez inwestora generalnemu wykonawcy nie oznacza, że po stronie wykonawcy powstaje corpus i aniumus, a tym samym, że staje się on posiadaczem. Badając zależność jaka występuje między wykonawcą robót budowlanych, a nieruchomością przeznaczoną na cele budowlane Sąd orzekł bowiem, że "w takiej sytuacji mamy do czynienia z instytucją dzierżenia uregulowaną w art. 338 KC. Wykonawca zachowuje teren budowy w swoim władaniu, w ramach którego podejmuje różne czynności związane z prowadzeniem robót. Celem jest tu osiągnięcie zamierzonego rezultatu - wykonanie obiektu w zakresie określonym w kontrakcie, oddanie go zamawiającemu wraz z przekazanym uprzednio terenem. Dzierżenie charakteryzuje się tym, iż wykonawca włada terenem budowy wyłącznie w interesie kontrahenta umowy, dla którego wznosi obiekt budowlany w umówionej części i podejmuje wszelkie działania związane z osiągnięciem tego efektu. Wykonuje zatem władanie czysto zastępcze za zamawiającego inwestora, nie jest wiec posiadaczem a dzierżycielem władającym rzeczą w im leniu innej osoby (pro alieno)" [IV SA/Wa 864/11]. Powyższe, poza tym, że czyni twierdzenie o rażącym naruszeniu prawa w pełni słusznym i uzasadnionym, stanowi również bezpośrednie zaprzeczenie tego stanowiska Kolegium wynikającego z decyzji o umorzeniu postępowania, według którego Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylający poprzednie decyzje Kolegium miał "ocenić decyzję w całości i uznać, że decyzja z dnia [...] maja 2006 r. nie narusza prawa w sposób rażący". Przyznanie racji twierdzeniu Kolegium oznaczało by zdaniem strony skarżącej, że ten sam Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonujący oceny tego samego zagadnienia, powstałego w takim samym stanie faktycznym i tym samym stanie prawnym, na przestrzeni niespełna 3 miesięcy, doszedłby do dwóch zgoła odmiennych wniosków. Skarżąca wskazała i podtrzymała stanowisko, że rozpoznanie przez Sąd sprawy zakończonej wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2011 r. odnosiło się jedynie do kwestii formalnej związanej z możliwością wydania decyzji administracyjnej na podmiot określony jako "konsorcjum" i w żadnej mierze nie obejmowało oceny zgodności lub kolizji aktu administracyjnego z art 84 ustawy o ochronie przyrody. Podkreśliła, iż zarówno składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jak również następnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (po wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania) przedstawiła Kolegium wszystkie twierdzenia przemawiające za stwierdzeniem nieważności decyzji, jak również przytoczyła treść orzecznictwa sądów administracyjnego i najwyższego na tą okoliczność. Przyjęcie więc przez Kolegium stanowiska wyrażonego w decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jest tym bardziej niezrozumiałe i stanowi w ocenie Skarżącej przejaw działania ukierunkowanego na ochronę partykularnych interesów, nie mających związku z zasadą słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.), co niniejszą skargę czyni w pełni uzasadnioną. Skarżąca odniosła się także do zakresu objętego rozstrzygnięciem WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r. wskazują, iż uchylenie przez Sąd decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2010 r. oraz [...] sierpnia 2010 r. (stwierdzających nieważność decyzji administracyjnej) nie przesądza i nie zamyka drogi do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyn wskazanych we wniosku oraz niniejszej skardze. Okoliczność ta wynika z faktu, że jedyną wskazaną przez Kolegium przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w dacie [...] sierpnia 2010 r. oraz [...] listopada 2010 r. było jej wydanie i zaadresowanie na podmiot określony mianem Konsorcjum. Jednocześnie w tym tylko zakresie zapadło rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 20 kwietnia 2011 r., który to Sąd, jak wynika z treści wyroku i uzasadnienia odniósł się w szerokim zakresie do podmiotowości prawnej poszczególnych spółek tworzących Konsorcjum i tego, czy spółki te mogą, czy też nie mogą być adresatami decyzji. Z treści wyroku nie wynika, aby Sąd w jakimkolwiek zakresie zbadał, czy odniósł się do kwestii tego, kto i na jakiej podstawie sprawował posiadanie nad nieruchomością, a tym samym nie sposób doszukać się w wyroku jakichkolwiek wiążących dla Kolegium ustaleń, oceny prawnej, czy też wytycznych, co do dalszego postępowania. Reasumując strona wskazała, iż : 1) żadna ze spółek tworzących Konsorcjum generalnego wykonawcy nie była posiadaczem (współposiadaczem) nieruchomości, z której usunięte zostały drzewa, co potwierdza również orzecznictwo tutejszego Sądu, 2) Konsorcjum zostało niesłusznie i contra legem obciążone obowiązkiem poniesienia opłat za wycinkę, 3) kolizja aktu administracyjnego (decyzji [...]) stanowi naruszenie prawa w stopniu rażącym, albowiem w sposób bezpośredni prowadzi do nieuzasadnionego uszczuplenia w majątku Spółek tworzących Konsorcjum. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie są decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które wydane zostały na skutek uchylenia wcześniejszych rozstrzygnięć tegoż organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011r. Sygn. akt IV SA/Wa 152/11. Wskazać zatem należy, iż zgodnie z art. 170 p.p.s.a orzeczenie to ma moc wiążącą zarówno dla stron, jak i orzekającego obecnie sądu. Powyższe ma zaś w ocenie Sądu istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zdaniem bowiem Sądu, wbrew zarzutom skargi słusznie orzekający w sprawie organ przyjął, iż nie ma racji strona skarżącą twierdząc, że w/w wyrok WSA rozstrzygał jedynie w kwestii formalnej tj. wydania przez Prezydenta W. decyzji z dnia [...] maja 2005r. na podmiot określony jako Konsorcjum, pomijając kwestię zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa materialnego tj. art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zgodnie z którym posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew i krzewów. Z przytoczonej przez Kolegium części uzasadnienia wyroku w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika bowiem, iż przedmiotem rozważań WSA zawartych w w/w wyroku były także kwestie merytoryczne tj. badanie zgodności kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji administracyjnej z przepisami prawa materialnego. Na str. 7 uzasadnienia wyroku Sąd wskazał bowiem wprost, iż " ....nieprawidłowe jest również stwierdzenie Kolegium, że miała miejsce nieważność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a poprzez naruszenie art. 84 u. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U Nr 92 z 2004r. poz. 880 ze zm.) również i w tym zakresie decyzja z dnia [...] maja 2005r. nie narusza prawa w sposób rażący." Tym samym wbrew stanowisku strony skarżącej w przedmiotowym wyroku Sąd przesądził, iż decyzja ta nie narusza art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w sposób rażący. Obecne dywagacje skarżącej spółki w tym zakresie, czy też próby wywiedzenia, że rozstrzygnięcie tej kwestii należało do orzekających obecnie organów nie zasługują więc na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe Sąd nie uwzględnił także zarzutu strony skarżącej, dotyczącego nieuwzględniania przez orzekający organ okoliczności, iż cyt. "w podobnych sprawach" WSA wydał wyroki, w których uznał (zgodnie z tym czego na gruncie niniejszej sprawy domaga się skarżąca), iż wykonawca (czyli spółki tworzące Konsorcjum) nie jest posiadaczem nieruchomości. Co z kolei w ocenie skarżącej stanowić winno podstawę do uznania, iż w decyzja z dnia [...] maja 2005r. w zakresie w jakim nakłada ona na podmioty tworzące Konsorcjum, jako wykonawcę obowiązek ponoszenia opłat za wycięcie drzew na terenie objętym inwestycją w sposób rażący narusza art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Wskazać należy, iż nie tylko organ ale także strona skarżąca i orzekający obecnie Sąd związany jest prawomocnym orzeczeniem WSA z dnia 20 kwietnia 2011 r. wydanym w niniejszej sprawie, tym samym kwestia, zaprezentowania przez WSA odmiennego stanowiska w przedmiotowym zakresie w wyrokach, które zapadły w odniesieniu do innych decyzji nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.