I SAB/Wa 451/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant ref. staż. Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 1990 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczonej hip. "[...]", dz. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego W.K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. K., pismem z dnia 10 lipca 2012 roku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczonej hip. "[...]", dz. nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wniosek o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość złożony został w dniu 8 sierpnia 1990 r. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Prezydent W. odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta W. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie zakreślonym przez k.p.a., które to zażalenie Wojewoda [...] uznał w dniu [...] grudnia 2010 r. za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. termin na zakończenie postępowania do dnia 18 marca 2011 r., ale w tym terminie sprawa nie została jednak zakończona. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie wskazując, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26.10.1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Na mocy art. 1 tego dekretu grunt ten przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20.03.1950 roku o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Obecnie kwestię odszkodowań za nieruchomości przejęte dekretem reguluje art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21.08.1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, Nr 102, poz. 651 ze zm.). Pismem z dnia 15 października 2012 roku poinformowano stronę o przewidywanym rozpoznaniu sprawy do dnia 31 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność organów. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Prezydenta W. jest uzasadniona. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się z kolei, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W tym miejscu podkreślenia tylko wymaga, że w cyt. już art. 149 p.p.s.a. mowa jest zarówno o bezczynności, jak i o przewlekłości. Zgodnie z wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 15.11.2012 r. w sprawie II SAB/Bk 53/12 "...w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwala się pogląd, zgodnie z którym przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (vide J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69-70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA)". W ocenie Sądu, w oparciu o kryteria przedstawione w orzeczeniu WSA w Białymstoku, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, a nie przewlekłością W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu – Prezydent W. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić bowiem należy, że z analizy dokumentów znajdujących się aktach administracyjnych sprawy wynika, iż wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] wpłynął do Urzędu Miasta W. w dniu 8.08.1990 r., zaś w dniu 16.03.3007 r. organ wydał decyzję, mocą której odmówił przyznania odszkodowania. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Wojewody [...] w dniu [...].11.2008 r. Po otrzymaniu akt, organ podjął czynności w dniach 19.03.2009 r. i 17.04.2009 r. polegające na żądaniu informacji i dokumentów potrzebnych do wyjaśnienia sprawy. W dniu 22.12.2009 r. strona wniosła zapytanie do organu, na jakim etapie jest rozpoznawanie niniejszej sprawy, na co w odpowiedzi uzyskała informację, że termin zakończenia postępowania nastąpi do dnia 31.05.2010 r. W dniu 22.06.2010 r. strona ponownie wniosła zapytanie do organu o to samo, w odpowiedzi zaś uzyskała informację, że termin zakończenia postępowania nastąpi do dnia 30.11.2010 r. W dniu 4.10.2010 r. strona wniosła zażalenie do Wojewody [...] na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. Pismem z dnia 25.10.2012 r. organ poinformował stronę, że w sprawie, na obecnym jej etapie trwa analiza zgromadzonej dokumentacji. Postanowieniem z dnia [...].12.2010 roku nr [...] Wojewoda [...] uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. termin załatwienia sprawy do dnia 18 marca 2011 r. Po otrzymaniu postanowienia Wojewody [...], organ pismem z dnia 16.03.2011 r. poinformował stronę, że ze względu na bardzo dużą ilość spraw o odszkodowanie nie jest w stanie zakończyć postępowania do dnia 18.03.2011 r. W dniu 10.07.2012 roku strona złożyła skargę na bezczynność organu. Organ pismem z dnia 15.10.2012 r. poinformował stronę, że ze względu na skomplikowany charakter sprawy, jej załatwienie przedłuża się do dnia 31.01.2013 r. zaś w dniu 17.10.2012 roku złożył odpowiedź na skargę. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu Prezydent W. uchybił powołanym wyżej przepisom k.p.a. Nie można też przyjąć, że wskazany organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco interesował się sprawą. Od dnia 17.04.2009 r. organ właściwie zaprzestał dokonywania jakichkolwiek merytorycznych czynności i stan taki trwa do chwili orzekania. W odpowiedzi na zapytania strony organ ograniczył się wyłącznie do wyznaczania sobie kolejnych terminów zakończenia sprawy, których też zresztą nie dotrzymywał. Od złożenia wniosku upłynęło już kilkanaście lat, a sprawa nadal nie została zakończona. Aktywność organu nie rozpoczęła się nawet po złożeniu przez stronę zażalenia na bezczynność organu do Wojewody [...]. Bezczynności organu w żaden sposób nie usprawiedliwiają przy tym powoływane w odpowiedzi na skargę okoliczności w postaci dużej ilości spraw podobnych. Podkreślenia bowiem wymaga, że kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z dużej ilości spraw nie mają znaczenia dla sprawy, albowiem okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie uznawaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, przede wszystkim w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. Zgodnie więc z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34 poz. 173 z 2011 r.), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. W związku z faktem, iż przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa modyfikującej w art. 14 regulacje zawarte w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 149 p.p.s.a., nie zawierają jakichkolwiek rozstrzygnięć intertemporalnych uznać należy, że nałożyły one na sąd administracyjny obowiązek orzekania w tym zakresie, w każdym przypadku, gdy wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania zapada po dniu 17 maja 2011 r. niezależnie od tego, kiedy złożona został skarga i jakiego okresu bezczynności dotyczy. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. W ocenie Sądu, okres ten jest wystarczający do podjęcia wszelkich czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za uznaniem takim przemawia, zdaniem Sądu, przede wszystkim długotrwałość postępowania. W niniejszej sprawie organ prowadzi sprawę około 13 lat. Nie uzasadnia przy tym, dlaczego tak naprawdę sprawa trwa tak długo i co uczynił, aby przyśpieszyć jej zakończenie. Następnie, przez okres od 17.04.2009 r. do dnia orzekania organ pozostaje właściwie w całkowitej bezczynności, nie dokonując w tym czasie żadnych czynności. Zachowania tego przekonująco nie wyjaśnił i nie usprawiedliwił zarówno w pismach kierowanych do strony, jak i w odpowiedzi na skargę. Mając zatem powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów, należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.