II OSK 2390/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Piekary Śląskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Gl 12/12 w sprawie ze skargi M. S.A. z siedzibą w N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Piekary Śląskie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta Miasta Piekary Śląskie na rzecz M. S.A. z siedzibą w N. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Gl 12/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Piekary Śląskie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oddalił skargę w zakresie wymierzenia grzywny Prezydentowi Miasta Piekary Śląskie oraz umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 4 września 2009 r. [...] w K. wystąpiła do Urzędu Miejskiego w Piekarach Śląskich Wydział Środowiska Rolnictwa i Gospodarki o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Zakład [...] na działkach nr [...],[...],[...] oraz część działki [...]". Po przeprowadzeniu postępowania decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Prezydenta Miasta Piekary Śląskie odmówił wydania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wskazał na rodzaj planowanej inwestycji stwarzający dużą uciążliwość dla otoczenia oraz braki w przedstawionej dokumentacji. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent Miasta Piekary Śląskie, powtórnie odmówił wydania [...] S.A., decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Zakład odzysku odpadów nieorganicznych w Piekarach Śląskich" na wskazanych działkach. W uzasadnieniu organ powtórzył zastrzeżenia zgłaszane w pierwszym postępowaniu, podkreślając uciążliwość przedsięwzięcia, jego szkodliwe oddziaływanie na otoczenie oraz nadto wskazał na brak wszystkich wymaganych uzgodnień i opinii. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, rozpatrując złożone odwołanie Spółki, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. powtórnie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Pismem z dnia 14 października 2011 r. Prezydent Miasta Piekary Śląskie skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o wyłączenie go od orzekania w przedmiocie wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia pn. "Zakład odzysku odpadów nieorganicznych w Piekarach Śląskich" i wyznaczenia innego organu, jako właściwego do podjęcia tej decyzji. Wskazując na fakt położenia w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji działek będących własnością Gminy Piekary Śląskie i Skarbu Państwa, organ podniósł, że tym samym w sprawie zachodzą okoliczności wymienione w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia 2 listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wyłączenia Prezydenta Miasta Piekary Śląskie i wyznaczenia innego organu do wydania wnioskowanej decyzji środowiskowej. Wobec złożenia przez Prezydenta Miasta Piekary Śląskie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia 16 grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność złożonego wniosku. Jednocześnie pismem z dnia 24 października 2011 r. [...] S.A. z siedzibą w [...], wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach zażalenie na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta Piekary Śląskie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Uzasadniając swój wniosek Spółka wyjaśniła, że zgodnie ze wskazaniami organu uzupełniła złożony w dniu 27 października 2009 r. Raport o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia, dołączając wymagane uzupełnienia i opinie. Przedstawione zostały także wymagane w sprawie stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Dwukrotnie jednak Prezydent Miasta Piekary Śląskie wydał decyzję odmowną, którą dwukrotnie uchylało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach. Pomimo ostatniej decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ pierwszej instancji nie podjął postępowania, pomimo pisma wnioskodawcy o jego podjęcie. W odpowiedzi wystosowane zostało do skarżącej Spółki jedynie pismo informujące o niemożności załatwienia sprawy w terminie 30- dniowym, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy. Równocześnie w dniu 14 października 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo – wniosek o wyłączenie organu od orzekania w sprawie. W ocenie wnioskodawcy postępowanie organu – Prezydenta Miasta Piekary Śląskie - prowadzone jest przewlekle, a mianowicie organ podejmuje czynności, które nie zmierzają do rozstrzygnięcia sprawy (faktyczne i procesowe), a także nie zastosował się on do wskazań organu odwoławczego, w wyniku, czego sprawa kilkukrotnie jest rozpatrywana przez organ pierwszej instancji w wyniku uchylenia przez organ drugiej instancji, który powtarza te same wytyczne. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uznało zażalenie na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Piekary Śląskie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Zakład odzysku odpadów nieorganicznych w Piekarach Śląskich" za uzasadnione. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że po wydaniu przez Kolegium decyzji w dniu 28 kwietnia 2010 r. organ pierwszej instancji nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdzając zasadność wniesionego wniosku organ odwoławczy nie znalazł podstaw do wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych czy stwierdzenia, że przewlekłość miała rażący charakter. Pismem z dnia 5 stycznia 2012 r. Prezydent Miasta Piekary Śląskie ponownie wystąpił z wnioskiem o wyłączenie od orzekania w przedmiocie wydania wnioskowanej decyzji środowiskowej oraz wyznaczenie innego organu od załatwienia sprawy. Ponownie podkreślił fakt własności działek sąsiednich oraz własność Skarbu Państwa działek, na których ma być realizowane przedmiotowe przedsięwzięcie. W jego ocenie, uwzględniając zasięg oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na działki zarówno Gminy Piekary Śląskie, jak również Skarbu Państwa (reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Piekary Śląskie) nie może podlegać wątpliwości, że wymienione podmioty są jednocześnie stronami toczącego się postępowania. Powyższe zaś stanowi o uprawdopodobnieniu wątpliwości, co do bezstronności wszystkich pracowników organu pierwszej instancji. Stąd też zasadne jest jego wyłączenie na podstawie art. 24 § 3 w związku z art. 26 § 3 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wyłączyło Prezydenta Miasta Piekary Śląskie z postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia pn. "Zakład odzysku odpadów nieorganicznych w Piekarach Śląskich" i wyznaczyło Prezydenta Miasta Bytomia do załatwienia tej sprawy. Pismem z dnia 12 stycznia 2012 r. firma [...] S.A z siedzibą w [...] wniosła skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Piekary Śląskie, domagając się stwierdzenia wystąpienia przewlekłości oraz jej rażącego charakteru i przyznania kosztów postępowania. Skarżąca Spółka podniosła, że przedmiotem skargi jest prowadzenie przez Prezydenta Miasta Piekary Śląskie w sposób przewlekły postępowania dotyczącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W jej ocenie organ prowadząc to postępowanie podejmuje czynności pozorowane, które w żaden sposób nie zmierzają do wydania decyzji, a jedynie wydłużają postępowanie. W ocenie strony skarżącej procedura w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wprawdzie skomplikowana, ale nie uzasadnia niezgodnego z prawem działania organu. Podejmowane przez organ czynności nie zawsze zmierzały do szybkiego załatwienia sprawy, a wręcz je przedłużało. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Piekary Śląskie wniósł o jej oddalenie. W ocenie Prezydenta zarzuty podniesione w skardze nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Dążąc do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy organ zlecił bowiem przygotowanie dodatkowej opinii w sprawie, a mając na uwadze bezstronne orzekanie w tej sprawie złożył wniosek o wyłączenie go z jej załatwienia, co ostatecznie zakończyło się postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 16 stycznia 2012 r. wyłączającym Prezydenta Miasta Piekary Śląskie z przedmiotowego postępowania. Pismem procesowym z dnia 8 maja 2012 r. pełnomocnik Prezydenta Miasta Piekary Śląskie wniósł o umorzenie postępowania, wobec faktu, że od dnia 16 stycznia 2012 r. Prezydent nie jest już organem prowadzącym przedmiotowe postępowanie. Dodał, że wydanie w sprawie postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uczyniło postępowanie bezprzedmiotowym, wobec braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na okoliczność, że brak jest podstaw dla twierdzeń, że postępowanie prowadzone przed Prezydentem Piekary Śląskie prowadzone było w sposób przewlekły odwołał się do dokumentów z postępowania prowadzonego przed Prokuraturą Okręgową w Częstochowie czy Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 436/11, domagając się ujawnienia ich w toczącym się postępowaniu. W wyroku uwzględniającym skargę Sąd pierwszej instancji podniósł, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W kontrolowanej sprawie niewątpliwie postępowanie toczące się przed organem pierwszej instancji – Prezydentem Miasta Piekary Śląskie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość ta, w ocenie Sądu, miała charakter rażący. Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Brak działania organu od kwietnia do października 2011 r. nie zostało bowiem w żaden sposób usprawiedliwione. Nie może takim być skierowanie skargi do Sądu na wymienioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2011 r., gdyż skarga nie wstrzymuje działania organu. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd ocenia sprawę na przewlekłe prowadzenie postępowania według stanu istniejącego w dacie orzekania. Przepis art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajdzie zatem zastosowanie, gdy organ, którego przewlekłość postępowania zaskarżono, w dacie orzekania przez sąd administracyjny, nadal powstrzymuje się od wydania aktu lub dokonania określonej czynności w sprawie. Ustanie bezczynności przed datą rozstrzygania przez sąd czyni bowiem niemożliwym uwzględnienie skargi w ramach uprawnień wynikających z wymienionego powyżej art. 149 § 1 ustawy, Sąd nie może bowiem zastosować sankcji tam określonej i zobowiązać organu do wydania aktu, który przed dniem orzekania został wydany, albo zobligować organ do podjęcia czynności, która wcześniej została dokonana. Wprawdzie przepis wymienionego artykułu nie reguluje takiego przypadku, ale w ocenie Sądu, nie można zastosować tej sankcji także w przypadku, gdy w dniu orzekania przez Sąd, wskazany w skardze do Sądu organ nie jest właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę fakt, że wskutek wydanego postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, Prezydent Miasta Piekary Śląskie stał się organem niewłaściwym do załatwienia sprawy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanej inwestycji, brak było podstawy do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. zobowiązania go do wydania w określonym terminie wnioskowanej w sprawie decyzji. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowym (zob. m. in: uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08), sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zgodnie z art. 149 § 1 cytowanej ustawy zobowiązuje organ do wydania w oznaczonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenie albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wnioskując a contrario z przepisu tego wynika więc, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez sąd, a postępowanie sądowoadminsitracyjne w przedmiocie bezczynności organu staje się bezprzedmiotowe i stąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy podlega umorzeniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wobec wyłączenia organu – Prezydenta Miasta Piekary Śląskie od załatwienia sprawy wydania przedmiotowej decyzji i wyznaczenia nowego organu do jej załatwienia – Prezydenta Miasta Bytomia, brak było podstaw do zobowiązania tego pierwszego organu do wydania wnioskowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla realizacji przedsięwzięcia pn. "Zakład odzysku odpadów nieorganicznych". W związku z powyższym w tym zakresie postępowanie sądowe należało umorzyć. Jednocześnie Sąd uznał, że wniosek w zakresie wymierzenia organowi grzywny nie może być uwzględniony, jako, że organ ten nie jest już właściwy do rozpatrzenia sprawy. Sąd uwzględnił przy tym charakter przewidzianej tym przepisem grzywny, a także wziął pod uwagę fakt, że jej zadaniem jest dyscyplinowanie organów administracji publicznej do określonego działania - w tym przypadku do doprowadzenia do zakończenia prowadzonego postępowania wymaganym przez przepis prawa orzeczeniem. W przedstawionych warunkach - wobec wyłączenia Prezydenta Miasta Piekary Śląskie od prowadzenia niniejszej sprawy – rozstrzygnięcie takie nie jest już możliwe, a zatem cel nałożenia grzywny nie zostałby zrealizowany. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezydent Miasta Piekary Śląskie podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: 1. art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nie umorzenie postępowania w zakresie punktu 1. wyroku; 2. art. 149 § 1 P.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie poprzez uznanie, że pomimo nieuwzględnienia skargi Sąd może na podstawie tego przepisu jednocześnie orzec, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także poprzez błędne przyjęcie, że wskazane w uzasadnieniu skarżonego wyroku przesłanki są wystarczające do stwierdzenia, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez oparcie tego wyroku na przesłankach pozaprawnych, 4. art. 35 § 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, 5. art. 106 § 3 P.p.s.a. przez niezasadne oddalenie wniosku dowodowego złożonego przez Skarżony organ o przeprowadzenie dowodu z dokumentów z akt postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w Częstochowie, podczas gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z ostrożności procesowej skarżący kasacyjnie podnosi nadto naruszenie przepisu postępowania, a to: 33 § 1 P.p.s.a. poprzez niedopuszczenie stron postępowania do udziału w postępowaniu w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie pierwszym i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący argumentował, że przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. ma zastosowane w sytuacji, gdy organ, którego przewlekłość postępowania zaskarżono, w dacie orzekania przez sąd administracyjny nadal powstrzymuje się od wydania aktu lub dokonania określonej czynności w sprawie. Wobec wyłączenia Prezydenta Miasta Piekary Śląskie można by mówić o przewlekłości w tym zakresie jedynie przed dniem 16 stycznia 2012 r. W związku z powyższym niemożliwym było uwzględnienie skargi w ramach uprawnień Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynikających z tego unormowania. Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. może podjąć jedynie przewidziane w tym przepisie czynności. Brak jest bowiem możliwości uwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania bez jednoczesnego zobowiązania Prezydenta Miasta Piekary Śląskie do stosownego działania procesowego. Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 149 §1 P.p.s.a. w jedynie w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania, Sąd orzekając stwierdza jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe zagadnienie było już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który rozpatrując zasadność orzeczenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w przypadku nieuwzględnienia skargi, stwierdził w wyroku z dnia 22 maja 2012 r. o sygn. akt II OSK 615/1, że gramatyczna wykładnia -przepisu art. 149 § 1 wskazuje na to, że stwierdzenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa następuje tylko wówczas, gdy Sąd uwzględni skargę. W pierwszym zdaniu przepisu mowa bowiem o rodzaju zobowiązań jakie Sąd nakłada na organ w sytuacji uwzględnienia skargi. Użycie w zdaniu drugim stwierdzenia "jednocześnie" wskazuje w sposób jednoznaczny, iż nie ma podstawy do orzekania o rażącym naruszeniu prawa przy braku uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do podjęcia określonych działań. W ocenie strony skarżącej zwrot "jednocześnie" występujący w przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a. jest ewidentną koniunkcją. Stwierdzając naruszenie prawa sąd musi jednocześnie zobowiązać do wydania wnioskowanego aktu. Niedopuszczalne jest zatem orzekanie na tej podstawie tylko "w części", tj. stwierdzając naruszenie prawa bez jednoczesnego zobowiązania do podjęcia danego aktu. W konsekwencji uzasadnioną jest ocena, że zaskarżony wyrok narusza również art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Zdaniem autora skargi jednocześnie z wyłączeniem skarżonego organu bezprzedmiotowe stało się postępowanie przed sądem administracyjnym zainicjowane skargą na przewlekłość postępowania. Skutkiem tej bezprzedmiotowości winno być umorzenie postępowania przed sądem administracyjnym w całości, a nie tylko we wskazanym w zaskarżonym wyroku przez Sąd zakresie. Umorzenie postępowania jedynie w części, a nie w całości stanowi w istocie naruszenie przepisu art. 161 §1 pkt 3 P.p.s.a. Z ostrożności procesowej należało również podnieść zarzut naruszenia art. 33 § 1 P.p.s.a., albowiem w postępowaniu przed Sądem w sprawie będącej przedmiotem skargi nie brały bowiem udziału pozostałe strony tego postępowania dopuszczone do udziału w postępowaniu prowadzonym przez skarżony organ tj. [...] Sp. z o.o., K. J., K. U., [...] S.A., [...] Sp. z o.o., K. H. oraz K. E., Stowarzyszenie [...]. Z uzasadnienia skarżonego Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wynika, ażeby przedmiotem oceny Sądu był interes prawny tych stron, które nie wniosły skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi pełnomocnik Spółki stwierdziła, że nie zasługują one na uwzględnienie. Spółka w pełni podzieliła stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Sąd pierwszej instancji rozpoznawał skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Piekary Śląskie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "[...] na działkach nr [...],[...],[...] oraz części działki [...]". Zadaniem Sądu było zatem stwierdzenie, czy postępowanie było dotknięte przewlekłością, a także czy ta przewlekłość miała charakter rażący. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nie umorzenie postępowania w zakresie punktu 1 wyroku, stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa." Możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest nowym rozwiązaniem prawnym wprowadzonym w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie dnia 11 kwietnia 2011 r., a także zmian z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, jak również umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Prawidłowa wykładnia art. 149 § 1 P.p.s.a. winna zatem zostać przeprowadzona z uwzględnieniem celów i istoty tych zmian. Skarga na bezczynność oraz skarga na przewlekłość mają odmienne funkcje, co powoduje, że nie należy utożsamiać przedmiotów postępowania skargi na bezczynność i skargi na przewlekłość postępowania. W tym miejscu warto także przypomnieć, – na co wskazuje także skarżący kasacyjnie - że stosownie do poglądu wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63): "umarza się postępowanie w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności". Jednakże tego stanowiska nie można automatycznie przenosić do sytuacji, w której strona wnosi skargę na bezczynność oraz skargę na przewlekłość albo samą skargę na przewlekłość. Obie skargi mają bowiem odmienne funkcje. Interpretacja art. 149 P.p.s.a. nie może prowadzić do wniosku, że postępowanie ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego powinno zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość, w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne będące przedmiotem skargi na bezczynność zostało już zakończone. W powołanej powyżej uchwale (wydanej jeszcze przed nowelizacją wprowadzającą konieczność stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stosownie do art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Jest zatem rzeczą oczywistą, że jeżeli do daty orzekania przed sąd, organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawiania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie administracyjne w sprawie jego bezczynności staje się więc bezprzedmiotowe również i z tego powodu i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym czasie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia. O przewlekłości postępowania można natomiast mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, gdzie wskazał, "...że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 42/11, [w:] CBOSA). W piśmiennictwie wskazuje się, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynnościom organu administracji publicznej sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. szerzej P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2011 r., z. 5, s. 44-53). Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że skarga na przewlekłość ma za zadanie stwierdzenie, że postępowanie jest (było) prowadzone w sposób przewlekły, bez względu na to, czy sprawa została załatwiona przed wydaniem orzeczenia, czy też nie. Ponadto wskazać należy, że orzeczenie sądu stwierdzające prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób przewlekły daje obywatelowi prawo do ubiegania się odszkodowanie od Skarbu Państwa - w przedmiotowej sprawie od Gminy - na zasadach określonych, w kodeksie cywilnym, jeżeli owa przewlekłość postępowania spowodowała po jego stronę szkodę (art. 4171 § 3 k.c.). Ustawodawca uregulował właściwe tryby dla stwierdzenia niezgodności z prawem zachowań organów władzy publicznej polegające na naruszeniu obowiązku wydania orzeczenia lub decyzji. Tym samym brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu, co do wydania aktu administracyjnego. W tej sytuacji umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na przewlekłość postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość z tego powodu, że skarga dotyczy postępowania administracyjnego, które zakończyło się przed wydaniem wyroku, spowodowałaby brak możliwości uzyskania wskazanego odszkodowania, a także wypaczyłoby sens wprowadzenia powyższej regulacji do ustawy. Należy bowiem podnieść, że wprowadzone w ostatnim czasie zarówno do postępowania cywilnego, jak i administracyjnego środki prawne dyscyplinujące sprawność postępowania oraz dochodzenia odszkodowanie za przewlekłe prowadzenie spraw są wynikiem orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który wielokrotnie w swoim orzecznictwie na tle spraw przeciwko Polsce wskazywał, że do realizacji zasady załatwienia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki niezbędne są efektywne środki do walki z ową przewlekłością, a także możliwość dochodzenia naprawienia szkody płynącej z przewlekłego prowadzenia postępowania (zob. orzeczenia ETPC: Kudła przeciwko Polsce z 26 października 2000 r., skarga nr 30210/96, LEX nr 42805; Majkrzyk przeciwko Polsce, skarga nr 52168/99, LEX nr 76830; Humen przeciwko Polsce, skarga nr 26614/95, LEX nr 40788; Podbielski przeciwko Polsce, skarga nr 27916/95, LEX nr 40787). Zauważyć należy, że w chwili orzekania przez Sąd pierwszej instancji postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zakończyło się, albowiem prowadzone jest przez Prezydenta Miasta Bytomia, na skutek wyłączenia Prezydenta Miasta Piekary Śląskie. Powyższe wskazuje, że argumentacja skarżącego kasacyjnie odnośnie bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, z uwagi na zakończenie postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Piekary Śląskie, jest bezpodstawna. Postępowania administracyjne trwa nadal, tyle tylko, że jest prowadzone przez inny organ. Przychylenie się do zarzutów autora skargi doprowadziłoby do uznania, że w kwestii złożonego przez Spółkę wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach toczyłyby się przynajmniej dwa postępowania: jedno prowadzone przez Prezydenta Miasta Piekary Śląskie, a drugie przez Prezydenta Miasta Bytomia. Tymczasem skarżąca Spółka nie składała dwóch wniosków, co już w tym zakresie czyni bezpodstawną argumentację skargi. Postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta Piekary Śląskie oraz Prezydenta Miasta Bytomia to jedno i to samo postępowanie, które do chwili orzekania przez Sąd pierwszej instancji nie zostało zakończone, w wyniku czego orzeczenie w przedmiocie przewlekłości było jak najbardziej uzasadnione. Z tego też powodu, mając na uwadze ratio legis znowelizowanego art. 149 P.p.s.a., argumentacja przedłożona przez skarżącego kasacyjnie, na poparcie tezy o konieczności umorzenia postępowania przez Sąd pierwszej instancji, z uwagi na wyłączenie Prezydenta Miasta Piekary Śląskie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest nieuzasadniona. Orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezydenta Miasta Piekary Śląskie, miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stanowi przesłankę sine qua non ewentualnych dalszych czynności odszkodowawczych Spółki. Stąd też Sąd pierwszej instancji postąpił prawidłowo orzekając w kwestii stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania organu z rażącym naruszeniem prawa wobec zaistnienia ku temu przesłanek. Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko zawarte w postanowieniu NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1360/12, (ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 7), że użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście normatywnym art. 4171 § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Postępowanie, w którym nastąpiło stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, zasadniczo poprzedza postępowanie odszkodowawcze. Zgodnie z art. 4171 § 2 i 3 k.c., naprawienia szkody wyrządzonej przez wydanie bądź niewydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji można żądać dopiero po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem lub po stwierdzeniu niezgodności z prawem niewykonania orzeczenia lub decyzji. Warunkiem koniecznym jest zatem wcześniejsze uprawomocnienie się tych rozstrzygnięć. Bez wątpienia interpretacja prawa jest to operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz jest operacją w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny, jako całość z danym zbiorem przepisów (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, LexisNexis 2012 s. 47 i n.). Należy mieć na uwadze, że podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych. Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie sprawy wymagało sięgnięcia do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak aksjologia, cele, czy funkcje regulacji prawnej (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002 r. s. 77). W tym kontekście należy uznać, że przepis art. 149 § 1 zdanie pierwsze i zdanie drugie P.p.s.a. ustanawia niezależne od siebie przesłanki, stanowiące odrębne podstawy orzekania i wykluczające sekwencyjność ustaleń procesowych. Stwierdzenie, że przewlekłość (bezczynność) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia sądu (zwrotu stosunkowego), zobowiązującego organ do wydania aktu (art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. w jego całokształcie ustanawia niezależne od siebie przesłanki, które miałyby stanowić odrębną podstawę orzekania dotyczącą zobowiązania organu do wydania aktu i odrębną podstawę orzekania – stwierdzania rażącego charakteru przewlekłości (bezczynności). Przesłanki te nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu – zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru przewlekłości (bezczynności). Kontynuując powyższe wskazać należy, że orzeczenie w zakresie przewlekłości postępowania na charakter deklaratoryjny, jedynie potwierdzający fakt przewlekłego postępowania. Tym samym, orzeczenie w przedmiocie rażącej przewlekłości postępowania jest niezależne od decyzji merytorycznej w zakresie postępowania, którego skarga na przewlekłość dotyczy. Niewątpliwym bowiem jest - co Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił - że postępowanie toczące się przed organem pierwszej instancji prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość ta miała charakter rażący. Bez wątpienia na przewlekłość postępowania - co słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji - wpłynął złożony przez organ wniosek o wyłączenie. W momencie złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ powinien był zbadać czy nie zachodzą przesłanki z art. 24 k.p.a., zwłaszcza, że do wniosku dołączona była mapa geodezyjna (zgodnie z wymogiem określonym w art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), na podstawie której organ mógł stwierdzić, czy jest stroną postępowania w niniejszej sprawie. Jednakże organ powyższym podstawowym zasadom uchybił i dopiero po ponad dwuletnim okresie prowadzenia postępowania podjął wątpliwość, co do swojej bezstronności, z uwagi na to, że w przedmiotowym postępowaniu reprezentuje także Gminę i Skarb Państwa. Powyższe działanie organu polegające na złożeniu wniosku o wyłączenie, dopiero na etapie powtórnego uchylenia przez SKO w Katowicach decyzji organu pierwszej instancji dowodzi wadliwości i bezprawności działania Prezydenta Miasta Piekary Śląskie. Cechy rażącego naruszenia prawa wpływającego na przewlekłość postępowania bez wątpienia miało także brak działania organu od kwietnia do października 2011 r. Powyższy brak działań - jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji - nie zawierał przy tym żadnych usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, organ w trakcie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach nie przedstawił żadnych okoliczności, mających na celu wykazanie niezaistnienia przesłanek umożliwiających stwierdzenie, że zwłoka miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z pewnością bowiem taką okolicznością nie było ustalenie, że w prowadzonym przez organ postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, uczestnikiem postępowania powinno być również Miasto Piekary Śląskie. Również fakt równocześnie toczących się postępowań wszczynanych przez inne podmioty nie uzasadniały przewlekania postępowania. Kwestią braku odpowiedniej obsady etatowej i problemy wewnętrzne organu administracji publicznej związane z realizacją zadań ustawowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania spraw. Podobnie duża ilość spraw oczekujących na rozpoznanie nie usprawiedliwia istotnego wielomiesięcznego naruszenia terminu zakończenia sprawy. W związku z tym uznać należy, że ustalenia Sądu pierwszej instancji, wskazujące na istotny wpływ przedmiotowych działań na przewlekłość postępowania, są prawidłowe i mieszczące się w granicach kognicji określonej w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanej normy prawnej poprzez oparcie wyroku na przesłankach pozaprawnych, uznać należy za chybiony. W ślad za powyższym wskazać należy, że także fakt oczekiwania na wynik postępowania w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję SKO w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie uzasadniało braku działań organu. Równie wadliwy jest podnoszony przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. W postępowaniu przed sądem administracyjnym, co do zasady, nie jest bowiem możliwe prowadzenie postępowania dowodowego. W myśl powołanego już wcześniej art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd ten sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Co oznacza, że kontrolą sądu administracyjnego objęte są kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i nie naruszył zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Innymi słowy, sąd administracyjny nie dokonuje ustalenia stanu faktycznego, a dokonywana przez niego kontrola legalności aktu administracyjnego opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem wydającym zaskarżoną decyzję. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., w myśl którego sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd odmawiając przeprowadzenia określonych dowodów, nie ma jednak obowiązku wydania osobnego postanowienia odmawiającego przeprowadzenia dowodów, ponieważ przyjmuje się, że postanowienie dowodowe powinno mieć treść pozytywną. Ponadto z powołanego przepisu wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem (sąd może), a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II FSK 1886/07, [w:] CBOSA). Norma wynikająca z przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C. H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 450-451). W związku z tym dopuszczenie wniosku dowodowego wymaga, co najmniej przekonania sądu o wystąpieniu istotnej wątpliwości co do określonego faktu mieszczącego się w granicach rozpatrywanej sprawy i wskazania konkretnego dokumentu, który miałby być przedmiotem oceny. Odnosząc powyższe uwagi do analizowanej sprawy wskazać należy, że bez wątpienia oddalenie przez Sąd pierwszej instancji wniosku dowodowego o dopuszczenie dowodu z dokumentów z akt postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w Częstochowie, było uzasadnione. Fakt innych toczących się równolegle postępowań czy też braki kadrowe organu, z uwagi na uczestnictwo jego pracowników w przedmiotowych postępowaniach - jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji - nie stanowiło usprawiedliwionej przyczyny zwłoki w prowadzonym przez organ postępowaniu. Co więcej, dopuszczenie dowodu z dokumentów powołanych przez organ przedłużyłoby również postępowanie przed Sądem pierwszej instancji, nie wnosząc przy tym żadnych istotnych wyjaśnień dla sprawy. Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. uznać należy za chybiony. Za bezpodstawny uznać również należy zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 33 § 1 P.p.s.a. Zasadą jest, że prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania zdefiniowana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1239/11, [w:] CBOSA). Odnosząc powyższe uwagi do analizowanej sprawy podnieść należy, że inne podmioty, ale również sąd nie mogą się skutecznie powoływać na okoliczność braku uczestnictwa wszystkich stron - które to brały udział w postępowaniu administracyjnym - w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 204 pkt 2 P.p.s.a.