II OSK 1196/13

Dnia 2 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1970/12 w sprawie ze skargi A. Ż., D. C., M. N., R. N. i T. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 16 stycznia 2013 r., VII SA/Wa 1970/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi A. Ż., D. C., M. N., R. N. i T. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia, w pkt II. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w pkt III. zasądził od organu na rzecz skarżących koszty postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: GINB postanowieniem z dnia [...]5 czerwca 2012 r., znak [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) w związku z odwołaniem M. i R. N., A. Ż., D. C. oraz T. K. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Starosty Grodziskiego z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i Z. P. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w istniejącym zakładzie przetwórstwa mięsnego, na terenie działki nr ew. [...] we wsi [...], gmina [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy odwołujący się − M. i R. N., A. Ż., D. C. oraz T. K. − nie brali udziału w postępowaniu, w którym wydano zaskarżoną decyzję organu wojewódzkiego i kwestionowane rozstrzygnięcie nie zostało im doręczone. W takim przypadku zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, termin do wniesienia odwołania przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, jest liczony od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r. została doręczona pełnomocnikowi Z. P. w dniu 23 stycznia 2012 r. Zatem termin do skutecznego wniesienia odwołania upłynął w dniu 6 lutego 2012 r. Tymczasem odwołanie od ww. decyzji zostało przez odwołujących się wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia nadane w urzędzie pocztowym w dniu 9 maja 2012 r. (data stempla pocztowego) − tj. z uchybieniem 14-dniowego terminu do jego wniesienia. GINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], odmówił M. i R. N., A. Ż., D. C. i T. K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...]. Skargę na postanowienie z [...] czerwca 2012 r. do WSA w Warszawie wnieśli A. Ż., M. N., R. N., D. C. i T. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia lub o stwierdzenie jego nieważności. Skarżący podnieśli, że jako właściciele działek sąsiednich, przy uwzględnieniu iż inwestycja polegająca na budowie ubojni i masarni ma daleki zasięg oddziaływania oraz w świetle orzeczenia WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 668/09 w tym zakresie, są stronami w sprawie. Skarżący wskazali również, że wbrew stanowisku WSA w Warszawie i GINB w niniejszej sprawie zostali jednak tego statusu pozbawieni i dlatego nie doręczono im decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że ten sam organ ostatecznym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...]stwierdził na podstawie art. 134 K.p.a. uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego przez M. i R. N., A. Ż., D. C. oraz T. K. W związku z tym uznał, że sprawa została już raz zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem GINB. Z tego względu zachodzi przesłanka nieważnościowa postępowania, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., ponieważ postanowienie objęte skargą dotyczy sprawy, którą już poprzednio rozstrzygnięto innym postanowieniem ostatecznym. Skargą kasacyjną GINB zaskarżył ww. wyrok w całości i zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa), naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył zakaz powtórnego rozstrzygania tej samej sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, tj., że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma postanowieniami, z których pierwsze jest ostateczne, a zatem zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego przez GINB z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], podczas gdy organ nie naruszył art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., bowiem nie rozstrzygał tej samej sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, a zatem nie istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma postanowieniami, z których pierwsze jest ostateczne w sprawie, a więc nie zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności postanowienia, o którym mowa powyżej, 2. art. 134 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w przypadku gdy strona po raz wtóry wniesie odwołanie w tej samej sprawie z uchybieniem terminu, to organ nie ma prawa wydawać po raz kolejny postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy w każdym przypadku wniesienia przez stronę odwołania z uchybieniem terminu, organ ma obowiązek wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez przyjęcie, iż w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy naruszenie przepisów postępowania nie miało miejsca i skarga powinna zostać oddalona. Wskazując na powyżej przedstawione zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że mając na uwadze orzecznictwo sądowoadministracyjne w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 11 kwietnia 2011 r., wskazujące na zbędność wydawania postanowienia w trybie art. 134 K.p.a. po odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, gdyż poprzez wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ jednocześnie stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania, w ocenie GINB po wejściu w życie art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zmieniającego brzmienie art. 126 K.p.a.), konieczne stało się wydanie postanowienia w trybie art. 134 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, gdy idzie o zarzut naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Cyt. przepis stanowi jedną z podstaw uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny na decyzję lub postanowienie, sąd uchyla taki przedmiot skargi, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, o ile mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA w Warszawie stwierdzając nieważność postanowienia GINB z [...] czerwca 2012 r. nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, lecz przepis art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa. Zgodnie z tym ostatnim przepisem sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. Skoro podstawą orzeczenia kwestionowanego skargą kasacyjną nie był przepis 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, to nie mógł go WSA w Warszawie naruszyć, skoro go w sprawie nie stosowano. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 oraz art. 134 K.p.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi jedną z podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wedle jego brzmienia organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z mocy art. 126 K.p.a. do oznaczonej grupy postanowień stosuje się odpowiednio m. in. przepis art. 156 K.p.a. Do tej grupy postanowień należą postanowienia organu odwoławczego wydawane na podstawie art. 134 K.p.a., tj. postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania i postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Te postanowienia są ostateczne. Nie jest sporne, że GINB postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania M. i R. N., A. Ż., D. C. oraz T. K. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Starosty Grodziskiego z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i Z. P. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w istniejącym zakładzie przetwórstwa mięsnego, na terenie działki nr ew. [...] we wsi [...], gmina [...]. Postanowienie to jest ostateczne i prawomocne, albowiem z akt sprawy nie wynika, aby było ono zaskarżone do sądu administracyjnego. Wniesienie przeto kolejnego odwołania od tej samej decyzji Wojewody Mazowieckiego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie niweczyło skutku postanowienia z [...] kwietnia 2012 r. Skoro GINB postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r., przy jednoczesnym pozostawaniu w obrocie prawnym postanowienia tego organu z [...] kwietnia 2012 r. stwierdzającego wniesienie odwołania od powyższej decyzji tych samych odwołujących się z uchybieniem terminu, ponowne orzekanie w tym zakresie było niedopuszczalne, skoro ta kwestia procesowa była już rozstrzygnięta. Niesporne przy tym jest, że rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu GINB z [...] kwietnia 2012 r. jest tożsame z rozstrzygnięciem w postanowieniu z [...] czerwca 2012 r. Istnieje tożsamość podmiotowa i przedmiotowa między tymi postanowieniami, zatem zachodzi stan tzw. rei iudicatae. Z tych względów trafnie WSA w Warszawie stwierdził nieważność postanowienia GINB z [...] czerwca 2012 r. skoro rozstrzygał organ drugi raz w tej samej sprawie, która już została rozstrzygnięta ostatecznym i prawomocnym postanowieniem tego organu z [...] kwietnia 2012 r. Jeśli w obrocie prawnym pozostaje postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, to późniejsze postanowienie odmawiające odwołującym się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nie powoduje konieczności orzekania po raz wtóry o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od tej samej decyzji. Przeciwnie, sprawa uchybienia terminu jest już ostatecznie rozstrzygnięta, zatem kolejne postanowienie organu w tym aspekcie dotknięte jest wadą z art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 K.p.a. Te uwagi prowadzą do wniosku, że nie są uzasadnione zarzuty GINB naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 oraz art. 134 K.p.a. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 184 Ppsa uznać należało skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i ją oddalić.