I OSK 875/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1542/12 w sprawie ze skargi J. Ś. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013r., w sprawie o sygnaturze akt I SA/Wa 1542/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012r. [...] oraz decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2011r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2011 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w R. zwrócił się do Wojewody P. o ustalenie wysokości odszkodowania m.in. za działki, położone w obrębie [...], gmina T., przejęte z mocy prawa w celu budowy obwodnicy M.. Działka nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha stały się własnością Województwa P., w związku z faktem, iż zostały objęte decyzją Wojewody P. z dnia [...] maja 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z operatami szacunkowymi wykonanymi przez rzeczoznawcę majątkowego wartość rynkowa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wynosi [...] zł, a działki nr [...] wynosi [...] zł. Łączna wartość nieruchomości stanowi kwotę [...] zł. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. Ś., podnosząc że wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość jest zaniżona. Ponadto skarżący wniósł o odkupienie od niego pozostałej po podziale reszty nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania, organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2011 r. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa P. nieruchomości, stanowią operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie Wojewody P. w dniu [...] grudnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, zaktualizowane w dniu [...] kwietnia 2012 r. Przedmiotem wyceny była nieruchomość gruntowa z nasadzeniami roślinnymi. W jej sąsiedztwie znajdują się tereny rolne i leśne. Najbliższa zwarta zabudowa jednorodzinna znajduje się w odległości około [...] m. Działka nie posiada dostępu do drogi. Przez działkę przebiega linia napowietrzna energii elektrycznej niskiego napięcia. Grunt jest w kształcie trapezu, ukształtowanie rzeźby terenu płaskie. Biegły ustalił, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej znajdowała się na terenie, dla którego nie było opracowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyceniane działki położone były w obszarze przeznaczonym pod budowę drogi obwodowej miasta M. Autor operatu szacunkowego analizą objął rynek nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, nabywanych pod budowę dróg w okresie ostatnich dwóch lat. Z uwagi na fakt, że ilość transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych na rynku lokalnym była niewystarczająca, biegły rozszerzył badanie rynku na inne powiaty województwa p. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegły stwierdził, że w badanym okresie nie stwierdzono wzrostu cen nieruchomości gruntowych. Ceny tego typu nieruchomości zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Do ostatecznej analizy biegły wybrał 3 nieruchomości: dwie z obrębu C., w gminie M.; jedną z obrębu Z., w gminie M. i porównał je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Organ odwoławczy wskazał, że dla oceny powyższego dowodu zasadnicze znaczenie mają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Organ podnosił, że zawarte w w/w przepisie pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być interpretowane szeroko uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych, jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Uwzględniając wpływ jaki na cenę transakcyjną nieruchomości ma przeznaczenie wynikające z dokumentów, nie można jednocześnie pomijać faktu, że pojęcie cen transakcyjnych jest w omawianym przypadku determinowane przede wszystkim celem wywłaszczenia. Cel nabycia niewątpliwie w sposób znaczący kształtuje poziom ceny transakcyjnej. Zdaniem organu odwoławczego w warunkach rozpatrywanej sprawy, ze względu na określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy drogowe przeznaczenie wycenianych działek, prawidłowo do porównań przyjęto transakcje nieruchomościami drogowymi (§ 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r.). Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego dotyczącego wykupu pozostałej po podziale nieruchomości, organ stwierdził, iż nie jest to kwestia rozstrzygana w niniejszym postępowaniu odszkodowawczym. J. Ś. złożył skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r., jak to określił: w części dotyczącej wysokości odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] położone w gminie T.. Podtrzymywał swoje stanowisko odnośnie zbyt niskiej wyceny nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że oceniał sprawę według stanu prawnego obwiązującego w dacie orzekania przez organ o wysokości odszkodowania. Zasady szacowania takich nieruchomości jak w przedmiotowej sprawie określone zostały w § 36 ust.1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wskazano, że w pierwszej kolejności ma tu zastosowanie metoda szacowania określona w § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Dopiero w sytuacji, gdy brak jest cen transakcji uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi, wartość gruntu ustala się w sposób określony w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Ponadto, zasady szacowania określone w § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż przepis ten określa w sposób wyraźny i jednoznaczny kolejność ich stosowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania sporządzone zostały przez biegłego dwa operaty szacunkowe, dotyczące wyceny działki nr [...] o pow. [...]m2 oraz działki nr [...] o pow. [...] m2. Przy ocenie charakteru lokalnego rynku nieruchomości zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. rzeczoznawca majątkowy odnotował 12 transakcji sprzedaży nieruchomości nabywanych pod budowę dróg wojewódzkich, a także dróg gminnych i powiatowych. Rzeczoznawca majątkowy przeprowadził także analizę transakcji sprzedaży nieruchomości na terenie miasta M., gdzie stwierdził 36 transakcji nieruchomości nabywanych przez miasto M. pod budowę nowych dróg. Rzeczoznawca ze względu na to, że ilość transakcji sprzedaży tego typu nieruchomości z terenu powiatu m. była niewystarczająca do przeprowadzenia wyceny, badanie rynku rozszerzył na inne powiaty, obejmując w zasadzie całe województwo p. Biegły przyjął do wyceny podejście porównawcze, metodę porównania parami. Przy ocenie charakteru lokalnego rynku nieruchomości zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. z terenu powiatu m. rzeczoznawca majątkowy odnotował 12 transakcji sprzedaży nieruchomości nabywanych pod budowę dróg wojewódzkich, a także dróg gminnych i powiatowych. Rzeczoznawca nie wyjaśnił czemu kilkanaście transakcji obejmujących rynek lokalny nie mogło stanowić podstawy do dokonania wyceny w przedmiotowych operatach. Przy czym za wyjaśnienie stanowiska rzeczoznawcy nie może być uznane lakoniczne stwierdzenie, że ilość transakcji tego typu nieruchomości, z terenu powiatu m. była niewystarczająca. Rzeczoznawca nie zawarł w operacie żadnych rozważań w tym przedmiocie. Znajduje się w nim jedynie stwierdzenie, że do porównania wzięto transakcje z terenu województwa. Natomiast priorytetem powinny być transakcje z rynku lokalnego a przy braku wystarczającej ilości tego typu transakcji przejście na zasady wynikające z zastosowania dyspozycji art. § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z uwagi na niewyeliminowanie przez organy wątpliwości, co do dopuszczalności badania w operacie szacunkowym cen transakcyjnych na rynku regionalnym i krajowym, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd ocenił, że obowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji. Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ w sposób wyczerpujący zbierze materiał dowodowy, a ustalając wysokość odszkodowania, oceni wnikliwie wartość dowodową operatu szacunkowego. Wskazano przy tym, że Sąd oceniał wykładnię i zastosowanie przepisów w dacie orzekania przez organy o wysokości odszkodowania. Zwrócono uwagę, że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165, poz. 985) wprowadzone zostały zmiany w przedmiotowych przepisach, co organy winny uwzględnić przy ponownej ocenie operatu szacunkowego, który sporządzony zostanie na potrzeby tego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, tj. § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), w wersji obowiązującej przed zmianą rozporządzenia dokonanego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2011r. Nr 165, poz. 985), 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w ten sposób, że ocena operatu szacunkowego dokonana przez organ II instancji nie była prawidłowa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ odwoławczy dokonał oceny operatu szacunkowego pod kątem nowych przepisów rozporządzenia czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Natomiast nowe brzmienie § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego obliguje rzeczoznawcę majątkowego do przeanalizowania nie tylko rynku lokalnego, ale i regionalnego. Kwestia wyboru rynku lokalnego czy regionalnego zależy tylko i wyłącznie od rzeczoznawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i rozpoznał sprawę w jej ramach. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, tym samym nie mogła być uwzględniona. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść, w granicach określonych w skardze, do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Sąd kasacyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, iż ocena wiarygodności i tym samym mocy dowodowej operatów szacunkowych dokonana przez organy administracji nie była prawidłowa, czym naruszono przepis art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Operaty szacunkowe w sprawie sporządzone zostały w dniu [...] grudnia 2010 r., zmiana rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego weszła w życie, w zakresie zmiany § 36 w dniu 26 sierpnia 2011 r. W tej sytuacji rzeczą zrozumiałą jest to, że operaty szacunkowe musiały być sporządzane w oparciu o treść rozporządzenia obowiązującą do dnia 25 sierpnia 2011 r. Dlatego też słuszne są uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczące zasad i metod szacowania nieruchomości i braku możliwości ich zamiennego stosowania oraz kolejności ich stosowania w sporządzonych operatach szacunkowych, bo przecież w inny sposób nie można było ocenić sporządzonych operatów. Organ II instancji swoją decyzję wydał w dniu[...] czerwca 2012 r., przytaczając w niej nową treść § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego. W uzasadnieniu decyzji jest też opis sporządzonych operatów szacunkowych, brak jest jednak jakiegokolwiek stwierdzenia dotyczącego tego dlaczego operaty szacunkowe, pomimo zmiany stanu prawnego, zachowały swą aktualność. Oceny tej nie może zmienić potwierdzenie aktualności operatów dokonane przez rzeczoznawcę, bo nie ma w tej odpowiedzi również wyjaśnienia powyższego zagadnienia. Jeżeli powyższe braki zestawić jeszcze z treścią decyzji organu I instancji, w której brak jest jakiegokolwiek odniesienia do sporządzonych operatów szacunkowych, to nie może być wątpliwości co do słuszności twierdzeń Sądu I instancji o braku prawidłowości w ocenie materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji zarzuty co do naruszenia przepisów procesowych nie można uznać za usprawiedliwione. Podobnie zarzut naruszenia § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie go w wersji obowiązującej przed zmianą dokonaną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r., nie zasługuje na uwzględnienie. Bez wątpienia w czasie prowadzenia postępowania odwoławczego zmienione zostały przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego, a w rozporządzeniu zmieniającym nie znalazły się żadne przepisy przejściowe. Nie można jednak zapominać o tym, zmiana przepisów nastąpiła w toku postępowania odwoławczego, w którym to postępowaniu nie wyjaśniono w żadnym stopniu dlaczego pomimo zmiany przepisów prawa sporządzony operat zachowuje nadal swą aktualność. Dlatego też nie może dziwić tok rozumowania Sądu I instancji, który dostrzegł zmianę przepisów rozporządzenia, na co wskazuje treść uzasadnienia wyroku, jednak słusznie uznał, że nie zostało wyjaśnione dlaczego kilkanaście transakcji obejmujących rynek lokalny nie mogło stanowić podstawy do dokonania wyceny w przedmiotowych operatach. Operaty szacunkowe w sprawie zostały sporządzone w oparciu o treść § 36 rozporządzenia obowiązującą do dnia 25 sierpnia 2011 r. dlatego też całkowicie zrozumiałym jest to, że Sąd dokonał oceny tego operatu w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jego sporządzenia, wskazując na uchybienia przy sporządzeniu operatu szacunkowego polegające na naruszeniu unormowania zawartego w § 36 rozporządzenia. Stanowiska skarżącego kasacyjnie organu na podstawie skargi kasacyjnej, ale i wcześniej wydanej decyzji nie da się do końca zrozumieć, bo w rzeczywistości nie wiadomo, czy rozstrzygając sprawę w postępowaniu administracyjnym organy uważały, że sporządzone operaty szacunkowe są zgodne z przepisami rozporządzenia przed jego zmianą i po zmianie, czy też pozostają one jedynie w zgodzie z zapisami rozporządzenia obowiązującymi od dnia 26 sierpnia 2011r. Raz jeszcze podkreślić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma żadnego stwierdzenia odnoszącego się do zmiany stanu prawnego w czasie prowadzonego postępowania administracyjnego, ani argumentu przekonującego o aktualności ustaleń operatu szacunkowego, pomimo tego, że został on sporządzony pod rządami przepisu prawa, który w dniu wydawania decyzji przez organ odwoławczy już nie obowiązywał. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organy administracji obecnie będą zobowiązane do wnikliwej oceny nowych operatów szacunkowych sporządzonych przy uwzględnieniu zmian wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.