I OSK 959/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. M. i M. M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1480/12 w sprawie ze skargi A. M. M. i M. M. R. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz A. M. M. i M. M. R. solidarnie kwotę 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1480/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. M. M. i M. M. R. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu [...] listopada 2008 r. reprezentujący S. T. C. adwokat złożył wniosek do Wojewody Mazowieckiego o przyznanie jego mocodawcy rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez T. F. C. w miejscowości P. i K. W piśmie tym, S. T. C. został wskazany jako "wnioskodawca", zaś jako "uczestnicy" zostały wymienione: A. M. G. C. oraz M. M. H. R. C. (córki właściciela pozostawionej nieruchomości – w późniejszym toku postępowania występujące pod personaliami A. M. M. i M. M. R.). Ponadto, pismo pełnomocnika zawierało również wniosek o zawieszenie postępowania ze względu na trudności w dostarczeniu materiału dowodowego. Pismem z dnia 4 grudnia 2008 r. Wojewoda Mazowiecki poinformował A. M. M. oraz M. M. R. (obie zamieszkałe w Stanach Zjednoczonych Ameryki), o fakcie złożenia wniosku o zawieszenie postępowania i o przysługującym im z mocy art. 98 k.p.a. prawie sprzeciwu w tym zakresie, wyznaczając termin do dnia 31 grudnia 2008 r. na zajęcie stanowiska. Wobec braku odpowiedzi, Wojewoda Mazowiecki zawiesił w dniu 9 lutego 2009 r. postępowanie w sprawie. Pomimo zawieszenia postępowania na własny wniosek, pełnomocnik wnioskodawcy przedkładał systematycznie kolejne dowody do akt sprawy, m.in. uzyskiwane poświadczenia obywatelstwa polskiego M. M. R. i A. M. M. W piśmie z dnia 17 maja 2010 r., pełnomocnik wnioskodawcy poinformował Wojewodę o otrzymaniu pełnomocnictw do prowadzenia sprawy również na rzecz osób, wskazanych jako uczestniczki postępowania. W dniu 9 czerwca 2011 r. Wojewoda Mazowiecki podjął postępowanie na wniosek pełnomocnika T. S. C., A. M. M. oraz M. R. z dnia 23 maja 2011 r. W dniu 14 grudnia 2011 r. Minister właściwy do spraw administracji rozstrzygnął spór o właściwość pomiędzy Wojewodą Świętokrzyskim a Wojewodą Mazowieckim, powstały po tym, jak ten ostatni organ przekazał sprawę na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w związku z ustaleniem ostatniego miejsca zamieszkania w Rzeczypospolitej Polskiej właściciela pozostawionej nieruchomości na terenie województwa świętokrzyskiego. Wojewoda Świętokrzyski, w piśmie z dnia 16 stycznia 2012 r. zwrócił się do pełnomocnika o wyjaśnienie, kto w niniejszym postępowaniu ubiega się potwierdzenie prawa do rekompensaty oraz o wskazanie odpowiednich pełnomocnictw. Pismem z dnia 23 lutego 2012 r. adw. P. S. wyjaśnił, iż wniosek z dnia 5 listopada 2008 r. złożony został w imieniu całej trójki rodzeństwa. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 5 ust. 1 oraz 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), odmówił A. M. M. oraz M. M. R. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez T. F. C. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w postaci majątków P., Ł. i K., położonych w powiatach W. i H., woj. wołyńskie (obecnie Ukraina). Od powyższej decyzji pełnomocnik A. M. M. oraz M. M. R., wniósł odwołanie. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że termin na złożenie wniosku, przewidziany w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2008 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (do 31 grudnia 2008 r.) ma charakter prekluzyjny, przy czym redakcja tego przepisu wskazuje wyraźnie na konieczność złożenia wniosku przez każdego, kto ubiega się o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Późniejsze oświadczenia pełnomocnika, wnioskodawcy oraz M. M. R. i A. M. M., iż wniosek z dnia 5 listopada 2008 r. złożony był również w ich imieniu nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Wskazano, że oświadczenia te były złożone po terminie, określonym w art. 5 ust. 1 ustawy "zabużańskiej". Brak własnoręcznego podpisu na wniosku wraz ze wskazaniem żądania bądź dołączenia wraz z tym pismem pełnomocnictwa przesądza, w ocenie organu, że wniosek ten nie mógł być skutecznie złożony. Adwokat P. S. został bowiem pełnomocnikiem skarżących dopiero w styczniu 2010 r. Ponadto z samej treści wniosku wcale nie wynika, by zawarte w nim żądanie pochodziło również od osób, które zostały tam wskazane jako "uczestniczki". Dlatego też, w związku z brakiem spełnienia wymogów formalnych, wynikających z art. 63 § 2 k.p.a., a także art. 33 k.p.a., nie można przyjąć, zdaniem Ministra, założenia, że wnioskodawca działał w imieniu wszystkich spadkobierców T. F. C. Na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 5 czerwca 2012 r., A. M. M. i M. M. R. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie prawa procesowego, tj. art. 62 k.p.a., poprzez uznanie, że Wojewoda Mazowiecki nie miał prawa skutecznie uznać skarżących za strony postępowania oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 oraz 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, że stronami postępowania administracyjnego o realizację prawa do rekompensaty nie są wszyscy spadkobiercy zmarłego właściciela nieruchomości oraz art. 5 ust. 1 przedmiotowej ustawy poprzez uznanie, że termin określony w tym przepisie odnosi się do wskazania przez spadkobierców osoby uprawnionej do uzyskania rekompensaty. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1480/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę A. M. M. i M. M. R. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2012 r. Sąd wskazał, że wynikający z treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Państwa Polskiego termin do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, tj. 31 grudnia 2008 r., jest terminem prawa materialnego, który ogranicza w czasie dochodzenie praw podmiotowych. Termin ten ma charakter zawity i nie podlega przywróceniu. Uchybienie temu terminowi wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Sąd I instancji wskazał, że ugruntowany i jednolity jest pogląd, iż wniosek potwierdzenie prawa do rekompensaty można złożyć w imieniu własnym, jak również w imieniu innych osób uprawnionych, lecz musi to wynikać w sposób nie budzący wątpliwości z treści wniosku, czy dołączonych pełnomocnictw. Sąd wskazał, że z akt sprawy nie wynika, i nie wykazały tego skarżące, iż złożyły samodzielnie lub za pośrednictwem pełnomocnika w terminie ustawowym wnioski o przyznanie prawa do rekompensaty. Późniejsze oświadczenia pełnomocnika, wnioskodawcy oraz M. M. R. oraz A. M. M., iż wniosek z dnia 5 listopada 2008 r. złożony był również w ich imieniu, nie znajduje potwierdzenia w jego treści. W ocenie Sądu, nie może przedmiotowych wniosków zastąpić określenie skarżących przez pełnomocnika mianem "uczestniczek postępowania". Skarżące nie mogły być uczestniczkami postępowania, bowiem Kodeks postępowania administracyjnego takiej konstrukcji nie przewiduje. Sąd wskazał, że okoliczność, iż organ doręczając skarżącym pisma procesowe przyjął, że są stronami postępowania, nie zmienia wykładni w zakresie obowiązku złożenia przez skarżące wniosku do dnia 31 grudnia 2008 r., czego nie uczyniły. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyły A. M. M. oraz M. M. R., reprezentowane przez adwokata. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, że stronami postępowania administracyjnego o realizację prawa do rekompensaty nie są wszyscy spadkobiercy zmarłego właściciela nieruchomości oraz że do wypłaty rekompensaty dla wszystkich spadkobierców nie wystarczy złożenie wniosku tylko przez jednego z nich ze wskazaniem na pozostałych. Na wypadek przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny interpretacji, że każdy ze spadkobierców musi złożyć wniosek osobno i nie wystarczy złożenie wniosku tylko przez jednego ze spadkobierców ze wskazaniem danych pozostałych, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego przez organ administracyjny w toku postępowania: a) art. 62 k.p.a., poprzez uznanie, że Wojewoda Małopolski w piśmie z dnia 4 grudnia 2008 r. nie miał prawa skutecznie uznać skarżących za strony postępowania, b) art. 9 k.p.a., poprzez uznanie, że organ administracji po uznaniu skarżących w piśmie z dnia 4 grudnia 2008 r. za strony postępowania nie miał obowiązku do poinformowania ich o konieczności założenia podpisanego przez siebie osobnego wniosku o wypłatę rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej, c) art. 64 § 2 k.p.a. poprzez ustalenie, że organ administracji po uznaniu skarżących w piśmie z dnia 4 grudnia 2008 r. za strony postępowania nie miał obowiązku do wezwania adw. P. S. do usunięcia w ciągu 7 dni braków formalnych wniosku o wypłatę rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej poprzez złożenie pełnomocnictw od skarżących, d) art. 64 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że złożenie przez adw. P. S. razem z pismem z dnia 17 maja 2010 r. nie stanowiło skutecznego uzupełnienia braku formalnego wniosku o wypłatę rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej bez wcześniejszego wezwania ze strony organu administracji; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy, w szczególności poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wniosek o wypłatę rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej nie został złożony również w imieniu skarżących, pomimo złożenia przez nie oraz T. C. oświadczeń załączonych do pisma z dnia 23 lutego 2011 r. poświadczających, że przedmiotowy wniosek został złożony zarówno w imieniu T. C., jak i skarżących. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stronami postępowania w sprawie o rekompensatę są zawsze wszyscy spadkobiercy zmarłego właściciela nieruchomości i wystarczy, że jeden ze spadkobierców złożył stosowny wniosek przed 31 grudnia 2008 r. Zdaniem skarżących kasacyjnie, termin określony w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy odnosi się do wniosku o realizację prawa do rekompensaty, a nie do wskazania osoby uprawnionej, co może nastąpić również po tym terminie, aż do zakończenia postępowania. W niniejszej natomiast sprawie cała trójka rodzeństwa została wymieniona we wniosku z dnia 5 listopada 2008 r. Nie ma przy tym znaczenia, która z osób była wymieniona jako strona postępowania, a która jako uczestnik. Wskazano, że Wojewoda Mazowiecki w piśmie z dnia 4 grudnia 2008 r. uznał skarżące za strony postępowania, zatem nastąpiło nabycie przez skarżące statusu strony postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa, podzielając stanowisko Sądu I instancji, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż oparta została na usprawiedliwionych podstawach zaskarżenia odnoszących się do przepisów prawa materialnego. Podstawowe zagadnienie wymagające zajęcia stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym dotyczy spornej w sprawie kwestii – czy na gruncie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wymagane jest, by wniosek w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy złożyli wszyscy spadkobiercy właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, czy też dla realizacji prawa do rekompensaty przez spadkobierców wystarczy, gdy z takim wnioskiem wystąpi jeden z nich. Zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Wskazany termin jest terminem materialnoprawnym, zawitym, jego przekroczenie powoduje wygaśnięcie uprawnień określonych w ustawie. W świetle przytoczonej regulacji, aby wniosek złożony przez właściciela pozostawionych poza granicami Rzeczypospolitej nieruchomości mógł odnieść skutek niezbędne jest, by został on złożony nie później niż 31 grudnia 2008 r. Odrębnego rozważenia wymaga sytuacja, gdy wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty składany jest przez spadkobierców właściciela pozostawionej nieruchomości, a więc w przypadku wskazanym w art. 5 ust. 2 ustawy. W myśl art. 5 ust. 2 wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3 składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. W takich przypadkach, zgodnie z aktualnym, jednolitym stanowiskiem wyrażanym w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podziela skład orzekający w sprawie, złożenie wniosku w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy przez jednego ze współspadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych. Ustawodawca w art. 5 ust. 2 ustawy nie zawarł wymogu, aby wniosek w terminie określonym w art. 5 ust. 1 złożyli wszyscy spadkobiercy. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy: "W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2". Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej, albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej. Przepis ten także nie nakłada na wszystkich spadkobierców obowiązku złożenia wniosku w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, w tego rodzaju przypadkach zachodzi ewidentna jedność stosunku matarialnoprawnego, okoliczność ta przesądza, że toczy się jedno postępowanie administracyjne o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia określonego mienia nieruchomego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez danego właściciela. W sprawach, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy zachodzi jedność materialnoprawna wniosku (ostatnio takie stanowisko NSA wyraził m.in. w wyrokach: z 16 lipca 2014 r., I OSK 3091/12 i I OSK 3130/12 i z 7 listopada 2014 r., I OSK 682/13). W przypadku, gdy brak jest oświadczeń co do wskazania osób uprawnionych do rekompensaty wszyscy współuprawnieni spadkobiercy powinni brać udział w postępowaniu w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty. W takiej sytuacji obowiązkiem organu administracji jest w pierwszej kolejności prawidłowe ustalenie wszystkich stron postępowania, a następnie zapewnienie stronom czynnego udziału w sprawie, zgodnie z art. 10 k.p.a. W sprawie niniejszej w dniu 5 listopada 2008 r. został złożony przez pełnomocnika S. T. C. wniosek o rekompensatę za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez jego ojca T. F. C. We wniosku jako osoby uprawnione – współspadkobiercy, wskazane zostały siostry wnioskodawcy – A. M. M. i M. M. R. Wobec tego, że powyższy wniosek złożony został przez jednego ze spadkobierców w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy należało przyjąć, że odnosi on skutek wobec pozostałych spadkobierców. Tak też prawidłowo przyjął, jak wynika z dokumentacji aktowej sprawy, Wojewoda Mazowiecki. Prowadzący dalsze postępowanie pierwszoinstancyjne Wojewoda Świętokrzyski, dokonując błędnej interpretacji przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. uznał, że złożenie wniosku w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy przez S. T. C. nie jest skuteczne dla dochodzenia uprawnień do rekompensaty przez pozostałe spadkobierczynie T. F. C. – A. M. M. i M. M. R. Stanowisko takie, zaakceptowane przez Ministra Skarbu Państwa podzielił Sąd I instancji, czym naruszył poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie omówione wcześniej przepisy zawarte w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w tym m.in. wskazany w skardze kasacyjnej art. 3 oraz art. 5 ust. 1 tej ustawy. W takiej sytuacji zaistniały przesłanki wskazane w art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, by po uchyleniu zaskarżonego wyroku rozpoznać skargę. Omówione wyżej naruszenie przepisów materialnoprawnych w postępowaniu przed organami administracyjnymi spowodowało, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalił obydwie wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.