I OSK 778/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia del. WSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 646/12 o odrzuceniu skargi M. B. na pismo Burmistrza Miasta Redy w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 646/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: "p.p.s.a."), odrzucił skargę M. B. na pismo Burmistrza Miasta Redy z dnia 6 września 2012 r., nr [...]w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy. M. B. zwrócił się do Burmistrza Miasta Redy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z dnia 2 kwietnia 2012 r. organ poinformował, że opłata za żądaną informację wynosi 525,32 zł. Wnioskodawca zmodyfikował swój wniosek o udostępnienie informacji poprzez zmianę formy i sposobu udostępnienia ww. informacji. W odpowiedzi, pismem z dnia 17 kwietnia 2012 r., organ poinformował wnioskodawcę, że koszt udostępnienia informacji na płytach CD wyniesie 160 zł, jednocześnie wskazując elementy składające się na ww. kwotę. Ponadto pouczył wnioskodawcę, że udostępnienie informacji publicznej nastąpi po upływie terminu 14 dni od daty powiadomienia wnioskodawcy, chyba że dokona on w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Ponieważ wnioskodawca nie opłacił kosztów udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 16 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198, ze zm.), Burmistrz Miasta Redy umorzył postępowanie o udostępnienie informacji publicznej. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 6 września 2012 r. organ pierwszej instancji udostępnił żądaną informację w części odnoszącej się do umów i faktur z Nordvik Sp. jw. na płycie CD, w pozostałej części żądania odsyłając wnioskodawcę do publikatorów internetowych, gdzie znajdują się żądane informacje. Organ poinformował wnioskodawcę, że koszt przekształcenia informacji w formę wskazaną przez wnioskodawcę wynosi 160,24 zł a także, że w razie nieuiszczenia wskazanej kwoty jej ściągnięcie nastąpi w trybie egzekucji administracyjnej. M. B. pismem z dnia 17 września 2012 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta Redy o usunięcie naruszenia prawa w zakresie nieuzasadnionego nałożenia na niego opłat za udostępnienie informacji publicznej oraz postępowania niezgodnego z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zakwestionował również wysokość kosztów związanych z udostępnieniem informacji. W odpowiedzi na wezwanie Burmistrz Miasta Redy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 6 września 2012 r. M. B. wniósł skargę na pismo Burmistrza Miasta Redy z dnia 6 września 2012 r. żądając uchylenia opłaty dodatkowej za dostęp do informacji publicznej z uwagi na naruszenie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wnioskującego o udostępnienie informacji można obciążyć kosztami, ale dodatkowymi. Zdaniem skarżącego działania organu w zakresie przygotowania żądanej informacji miały na celu obejście przepisów o bezpłatności dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Redy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga na przedmiotowe pismo Burmistrza Miasta Redy podlega odrzuceniu. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że zaskarżone pismo organu z dnia 6 września 2012 r. nie stanowi aktu, o jakim jest mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie spełnia przesłanek tego unormowania. Zostało ono wystosowane do skarżącego już po udzieleniu mu informacji publicznej i miało na celu wezwanie skarżącego do zapłaty, a nie poinformowanie go o kosztach udzielenia informacji przed jej udzieleniem. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że organ nie wypełnił obowiązku z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu bowiem wypełnieniem tego obowiązku jest zawiadomienie skarżącego o wysokości kosztów udzielenia informacji publicznej zawarte w piśmie z dnia 17 kwietnia 2012 r., w którym wskazano, że udostępnienie informacji publicznej w formie określonej w zmodyfikowanym wniosku skarżącego wiązało się będzie z kosztami udostępnienia informacji publicznej w kwocie 160 zł. Organ w ww. piśmie wymienił jakie koszty składają się na tę sumę oraz zawarł wymagane prawem pouczenie wnioskodawcy. Zdaniem Sądu to właśnie pismo z dnia 17 kwietnia 2012 r. podlegało zaskarżeniu do sądu po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Zaskarżone zaś pismo z dnia 6 września 2012 r. stanowi wezwanie do zapłaty, będące konsekwencją uprzedniego określenia wysokości opłaty w piśmie z dnia 17 kwietnia 2012 r. Sąd podkreślił ponadto, że po uchyleniu decyzji umarzającej postępowanie organ nie miał obowiązku powtórzenia dokonanej w tym zakresie czynności. W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do uznania, że wyznaczenie opłaty związanej z udostępnieniem informacji publicznej następuje przed jej udostępnieniem - to jest w wyniku czynności powiadamiającej, że w przypadku realizacji wniosku nastąpi wyznaczenie opłaty, a nie w wyniku rzeczywistego udostępnienia informacji publicznej; art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że skarżący został obarczony skutkami złego działania organu polegającymi na braku pouczenia od jakich czynności i w jakim terminie służy możliwość wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a następnie możliwość skargi do sądu w związku z wyznaczeniem opłaty za udostępnienie informacji publicznej; - naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia w jaki sposób Sąd pierwszej instancji oceniając skuteczność zaskarżenia opłaty doszedł do przekonania, że pismo z 17 kwietnia 2012 r. określające opłatę na kwotę 160,00 zł wyznacza koszty udostępnienia informacji publicznej, skoro pismo z 6 września 2012 r. (wysłane po wykonaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej) określa w związku z rzeczywistym udostępnieniem informacji publicznej opłatę na kwotę 160,24 zł - tym samym Sąd pierwszej instancji bez podania uzasadnienia ocenił, że w przypadku istnienia dwóch pism związanych z opłatą związaną z dostępem do informacji publicznej (określających opłatę w różniej wysokości) zaskarżeniu podlega pierwsze z nich. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta Reda wniósł o jej oddalenie jako oczywiście niezasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a zatem nie może odnieść zamierzonego skutku. Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o dostępnie do informacji publicznej, ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej w wersji elektronicznej, poprzedzone wnioskowanym przez stronę przekształceniem informacji – zmianą nośnika, następuje w formie aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty. Podkreślenia wymaga, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej nie następuje w drodze postanowienia, od którego przysługuje zażalenie, lecz w drodze aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, zatem tworzącego po stronie wnioskodawcy zobowiązanie o charakterze finansowym. Zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzenie zaś rzeczonego obowiązku przesądza o tym, że jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Od takich aktów przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Z treści art. 15 ust. 2 ustawy o dostępnie do informacji publicznej wynika również kolejność czynności, jakie są podejmowanie przez organ, do którego wystąpiono z wnioskiem o udostępnienie informacji. Organ zatem w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku ma obowiązek powiadomienia o wysokości opłaty za udostępnienie informacji. Po upływie zaś 14 dni od powiadomienia powinien, co do zasady, przekazać wnioskodawcy stosowną informację. Wobec takiego brzmienia omawianego przepisu trudno uznać za słuszny zarzut skarżącego dot. błędnej wykładni przedmiotowego przepisu, w sytuacji, gdy Sąd prawidłowo przyjął, że ustalenie opłaty następuje przed udostępnieniem żądanej informacji. Powyższe oznacza, że pismem ustalającym wysokość opłaty jest pismo z dnia 17 kwietnia 2012 r., a nie jak twierdzi skarżący pismo z dnia 6 września 2012 r. Zaskarżone pismo jest wyłącznie wezwaniem do zapłaty kwoty ustalonej w piśmie z dnia 17 kwietnia 2012 r., a więc nie jest aktem administracji, który podlega kontroli sądu administracyjnego i w konsekwencji skarga wniesiona na ten akt podlegała odrzuceniu, co słusznie Sąd pierwszej instancji uczynił. Należy również zwrócić uwagę, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odniósł się do kwestii różnicy pomiędzy kwotą ustaloną w piśmie z dnia 17 kwietnia 2012 r., a kwotą zawartą w wezwaniu z dnia 6 września 2012 r. wyraźnie akcentując, że "organ może (...) żądać od skarżącego zapłaty dokładnie takiej kwoty, jak była wskazana w uprzednio wystosowanym zawiadomieniu o wysokości opłaty". Odnosząc się natomiast do zarzutu braku pouczenia skarżącego o możliwości i trybie kwestionowania kierowanych do niego pism, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo nie zawarł w treści pisma z dnia 6 września 2012 r. sugerowanego przez stronę skarżącą pouczenia, bowiem skarga do sądu administracyjnego na ww. pismo nie przysługuje. Niepouczenie natomiast skarżącego w piśmie z dnia 17 kwietnia 2012 r., że w myśl przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. przysługuje mu prawo do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a następnie prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a., miało ten skutek, że skarżącemu uniemożliwiono prawidłowe działanie i obronę swych praw. Obowiązek takiego pouczenia wynikał z art. 8 i 9 k.p.a. Dlatego też, w świetle niniejszej sprawy i okoliczności jej towarzyszących, jak również pamiętając o zasadzie, że należy tak interpretować przepisy obowiązującego prawa, aby nie zamykać stronie możliwości dochodzenia swych praw na drodze sądowej, o czym stanowi art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284, ze zm.), należało uznać, że nadal dopuszczalne jest wezwanie przez skarżącego organu udostępniającego informację publiczną do usunięcia naruszenia prawa aktem administracyjnym z dnia 17 kwietnia 2012 r., a następnie ewentualne wniesienie skargi do sądu. Początek biegu terminu, w jakim skarżący może dokonać wezwania, wyznacza dzień doręczenia stronie niniejszego postanowienia. Powyższa konstatacja nie zmienia stanowiska Sądu, że odrzucenie skargi M. B. na pismo z dnia 6 września 2012 r. odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 z zw. z art. 182 § 1 i § 3 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach nie orzeczono, z uwagi na to, że w przepisach p.p.s.a. brak jest podstawy do orzeczenia zwrotu kosztów w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej na postanowienie Sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi.