I SA/Wa 1353/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M.G. i E.G. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zaświadczenia oddala skargę. Minister Skarbu Państwa, decyzją z [...] maja 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2012 r. nr [...] odmawiającą E.G. i M.G. zmiany zaświadczenia Starosty [...] z [...] maja 2000 r., nr [...]. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że Starosta [...], działając na podstawie art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.) oraz w oparciu o § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości nieruchomości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 9, poz. 32 ze zm.), w zaświadczeniu z dnia [...] maja 2000 r. stwierdził, że J.G. jest uprawniona do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej przez S.K. i M.K. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w J., województwo [...], na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Wartość w/w pozostawionej nieruchomości, zgodnie z operatem szacunkowym z września 1999 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego wynosi [...] zł. E.G. oraz M.G. wnioskiem z dnia 4 października 2011 r. zwrócili się do Wojewody [...] o zmianę w trybie art. 155 kpa zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] maja 2000 r. w części dotyczącej wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, określonej w w/w zaświadczeniu, poprzez zastąpienie nieaktualnego operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby wydania zaświadczenia z dnia [...] maja 2000 r., aktualnym operatem szacunkowym, określającym rzeczywistą wartość pozostawionej nieruchomości na dzień [...] lipca 2012 r., a tym samym, zastąpienie kwoty [...] zł wynikającej z nieaktualnego operatu szacunkowego kwotą [...] zł wynikającą z aktualnego operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2010 r. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zmiana w trybie art. 155 kpa zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] maja 2000 r. potwierdzającego, iż J.G. przysługuje prawo do realizacji uprawnień wynikających z art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest możliwa, z uwagi na zmianę podstawy prawnej do orzekania w tym przedmiocie. Starosta [...], potwierdzając posiadanie w/w uprawnienia działał na podstawie art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 9, poz. 32 ze zm.). Powołane powyżej przepisy już nie obowiązują, zostały uchylone z dniem 30 stycznia 2004 r. W dacie złożenia wniosku o zmianę zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] maja 2000 r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). W dniu złożenia wniosku o zmianę zaświadczenia Starosty [...] obowiązywał zatem inny stan prawny, niż wówczas, gdy zostało przyznane prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ze względu na fakt, że decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, a nie kwestii nowych, to należy uznać, iż w trybie tego przepisu nie można zmienić podstawy prawnej obliczenia wartości pozostawionej nieruchomości na podstawę, która nie istniała w dacie wydania decyzji ostatecznej, gdyż prowadziłoby to do rozstrzygnięcia nowych kwestii. W takim przypadku doszłoby bowiem do sytuacji, w której w przedmiotowej sprawie uprawnienia skarżących określone zostałyby na dwóch podstawach prawnych, to jest art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami co do prawa do rekompensaty i ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej co do jej wysokości. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1999/07 "Zarówno samo prawo do rekompensaty jak i jej wysokość powinny być oparte na tej samej podstawie prawnej". Organ stwierdził, że warunkiem wydania decyzji w trybie art. 155 kpa, zmieniającej decyzję ostateczną jest obowiązek istnienia w chwili wydania decyzji kształtującej prawo, tożsamej podstawy prawnej. W przedmiotowej sprawie warunek taki nie został spełniony. Za zmianą w/w decyzji nie przemawia również ani słuszny interes stron ani interes społeczny. W ocenie organu samo przekonanie strony o konieczności zastąpienia w zaświadczeniu wartości pozostawionej nieruchomości, wyższą wartością wynikającą z przedłożonego przez stronę nowego operatu nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 155 kpa, a tym samym nie stanowi przesłanki wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 339/10). Zmiana zaświadczenia z tego powodu, że strona obecnie przedstawiła nowy operat szacunkowy wskazujący wyższą wartość nieruchomości niż wartość określona w operacie szacunkowym przedłożonym w celu wydania zaświadczenia byłaby sprzeczna z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, a to oznaczałoby niezgodność z interesem społecznym. Organ również wskazał, że E.G. oraz M.G. wystąpili z wnioskiem o ujawnienie w wojewódzkim rejestrze osób uprawnionych wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty oraz w dniu [...] czerwca 2011 r. zrealizowali swoje prawa. Stosowne kwoty, po dokonaniu ich waloryzacji, zostały wypłacone, w związku z czym roszczenie wobec Skarbu Państwa wygasło. W skardze na decyzję Ministra Skarbu Państwa E.G. i M.G. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a to art. 155 kpa w zw. z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwa zmiana zaświadczenia w trybie w nim określonym, ze względu na utratę mocy obowiązującej przepisów prawa, stanowiących podstawę wydania przez Starostę [...] w dniu [...] maja 2000 r. Zaświadczenia nr [...] oraz ze względu na nieistnienie słusznego interesu strony przemawiającej za zmianą zaświadczenia i art. 7 kpa poprzez jego niezastosowanie, a w szczególności załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Natomiast zgodnie z treścią art. 20 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1416 ze zm.) do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się m.in. art. 155 kpa z tym że w przypadku zaświadczeń przepis ten stosuje się odpowiednio. W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpili do Wojewody [...] o zmianę w trybie art. 155 kpa zaświadczenia Starosty [...] z [...] maja 2000 r., w którym potwierdzono ich poprzednikowi prawnemu prawo do zaliczenia wartości mienia pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie art. 212 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W zaświadczeniu wartość pozostawionej nieruchomości, zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego została wyliczona na kwotę [...] zł. We wniosku o zmianę zaświadczenia skarżący wnieśli o zastąpienie tej kwoty kwotą [...] zł wynikającą z aktualnie sporządzonego w dniu [...] lipca 2010 r. operatu szacunkowego. Organ wskazał w decyzji, że skarżący wniosek o zmianę zaświadczenia w części dotyczącej wartości pozostawionej nieruchomości złożyli po zrealizowaniu swojego prawa wynikającego z tego zaświadczenia, co nastąpiło w dniu [...] czerwca 2011 r. poprzez wypłatę na ich rzecz zwaloryzowanej kwoty rekompensaty wskazanej w zaświadczeniu. Należy wskazać, że przedmiotem postępowania w trybie art. 155 kpa nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, której dotyczy decyzja czy zaświadczenie, jak w niniejszej sprawie, gdyż zakres nadzwyczajnego postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji (zaświadczenia) ograniczony jest do badania, czy wystąpiły formalne przesłanki warunkujące zastosowanie tej instytucji tj. czy jest zgoda strony na uchylenie lub zmianę a ponadto, czy uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena czy w sprawie występują te przesłanki należy do organu administracji państwowej. Natomiast kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji administracyjnej o odmowie zmiany na podstawie art. 155 kpa powinna sprowadzać się wyłącznie do tego, czy organy administracji publicznej nie przekroczyły uznania administracyjnego podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 155 kpa. W rozpoznawanej sprawie organ administracji dokonał oceny wszystkich przesłanek wyznaczonych w art. 155 kpa, które muszą wystąpić łącznie i uznał, w konsekwencji tej oceny, że brak jest podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa do zmiany przedmiotowego zaświadczenia w żądanym przez skarżących zakresie. Ocenę tę organu Sąd podziela. Należy stwierdzić, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Bezsporne zaś jest, że zaświadczenie którego zmiany domaga się skarżący zostało oparte na przepisie art. 212 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który to przepis utracił moc prawną w dniu 30 sierpnia 2004 r. w związku z wejściem w życie ustawy z 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. Nr 6, poz. 39). Zmiana więc regulacji prawnej powoduje konieczność rozpatrywania uprawnień strony na podstawie nowego stanu prawnego. W dacie złożenia wniosku o zmianę zaświadczenia tj. 4 października 2011 r. obowiązywały przepisy ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast w dniu wydania przedmiotowego zaświadczenia obowiązywał art. 212 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w oparciu, o który zostało wydane zaświadczenie przyznające prawo do zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wyliczenie wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej musiałoby więc nastąpić zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z 8 lipca 2005 r. Spowodowałoby to taką sytuację, że przyznanie prawa byłoby na podstawie nieobowiązujących już przepisów a wartość nieruchomości pozostawionych zostałaby określona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zmiany zaświadczenia czyli innych. Nie jest to prawnie dopuszczalne, gdyż nie zostałby spełniony warunek zmiany w trybie art. 155 kpa jakimi jest tożsamość podstawy prawnej. Należy także podzielić stanowisko organu, że za zmianą przedmiotowego zaświadczenia nie przemawia również ani interes społeczny ani słuszny interes strony. Uzupełniająco należy jeszcze dodać, że w ocenie Sądu brak jest podstaw do ochrony interesu strony poprzez zastosowanie trybu z art. 155 kpa w sytuacji gdy strona mogła dochodzić ochrony w innym trybie. Otóż przepisy ustawy z 8 lipca 2005 r. przewidywały możliwość potwierdzenia prawa do rekompensaty jeżeli wniosek został złożony do 31 grudnia 2008 r. Wówczas w takim postępowaniu ustalona byłaby wartość nieruchomości pozostawionej poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie przepisów tej ustawy i na podstawie aktualnych cen nieruchomości. O takiej możliwości organ I instancji poinformował w piśmie z 17 grudnia 2009 r. ustalając żądanie zgłoszone przez M.G. we wniosku z 28 grudnia 2008 r. Skarżący jednak nie skorzystał z możliwości potraktowania wniosku z 28 grudnia 2008 r. jako wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty i wyjaśnił, że domaga się tym wnioskiem realizacji uprawnień wynikających z przedmiotowego zaświadczenia. Uznając zatem, że nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów a zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.