II GSK 517/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1768/12 w sprawie ze skargi S. im. J. w N. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji rozwojowej z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.; 2. zasądza od S. im. J. w N. na rzecz Zarządu Województwa M. 2216 (dwa tysiące dwieście szesnaście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1768/12 po rozpoznaniu skargi S. w N. (dalej: skarżący) na decyzję Zarządu Województwa [...] (dalej: organ, Instytucja Zarządzająca) z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, a także zasądził od Zarządu Województwa [...] na rzecz S. w N. kwotę 2400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko Zarządu Województwa [...] orzekającego w sprawie. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2009 r. zawarta została między Zarządem Województwa [...] a S. w N. umowa nr [...] o dofinansowanie Projektu pod nazwą "Ośrodek onkologiczny Szpitala Specjalistycznego w N. wraz z przebudową pomieszczeń oraz zakupem wyposażenia dla potrzeb bloku operacyjnego". Instytucja Zarządzająca w październiku 2010 r. podjęła decyzję o przeprowadzeniu kontroli doraźnej realizacji wybranych projektów, ze względu na uchybienia w procedurze udzielania zamówień publicznych wskazane przez Instytucję Audytową, po zrealizowanym audycie operacji oraz konieczność zwrócenia uwagi na przypadki nieprawidłowości wyszczególnione przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej w projektach realizowanych w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej Sąd uznał, że skarga była uzasadniona, jednakże z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione przez skarżącą. Zdaniem Sądu I instancji na wstępie należało ustalić podstawę oraz formę prawną aktu nakładającego na skarżący Szpital korektę finansową i jego relację względem decyzji zobowiązującej do zwrotu środków. Rozważając to zagadnienie wskazano, że jak wynika z zaskarżonej decyzji, jako jej materialnoprawną podstawę wskazano m.in. przepisy art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005r., Nr 249 poz. 2104 ze zm., dalej: u.f.p.) w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r. Nr 157 poz. 1241 ze zm., dalej: ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych), a także art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.). W ocenie Sądu do rozliczenia tych środków należało stosować przepisy ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r., która - jak słusznie podkreślał organ - w art. 211 ust. 1 pkt 1-3 statuuje trzy faktyczne podstawy, przy których środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich "podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4. Zgodnie z art. 211 ust. 1 opisane wyżej środki podlegają zwrotowi gdy są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Natomiast ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych nie określała reguł ustalania wysokości środków podlegających zwrotowi. W przedmiotowej sprawie Zarząd Województwa [...] w myśl art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. miał przymiot organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów z udziałem środków europejskich. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, że Zarząd Województwa za miernik ustalenia kwoty środków podlegających zwrotowi, jako wykorzystanych z naruszeniem procedur, przyjął wysokość "nałożonej" korekty finansowej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w związku z art. 98 ust. 2 i art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, dalej: rozporządzenie Rady (WE) 1083/2006). W uzasadnieniu stwierdzono, że organ nałożył korektę, jednak z uwagi na znikomą skalę uchybień odstąpił od nałożenia korekty metodą wskaźnikową. Korekta ta polegała na zwrocie dotacji rozwojowej w wysokości 27 692,23 PLN wraz z odsetkami. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że taka praktyka była przedmiotem oceny prawnej wyrażonej w wyrokach NSA - z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1777/12 oraz II GSK 1776/12, a także w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2013r., III SA/Po 1234/12 - zgodnie z którym korekta winna być ustalana na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej o jakiej mowa w art. 107 § 1 k.p.a., wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. W przywołanych wyrokach Sąd podkreślił, że skoro w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. jest mowa o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, a w art. 207 u.f.p. o orzekaniu w drodze wydania decyzji o zwrocie, to uzasadniony był wniosek, że zwrot środków i korekta finansowa, jakkolwiek w sensie ekonomicznym sprowadzają się do pomniejszenia środków jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, stanowią bowiem odrębne od siebie instytucje. Zatem skoro w rozpoznawanej sprawie organ uznał, że strona skarżąca popełniła nieprawidłowości gdyż realizując umowę naruszyła przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych, to tym samym organ był uprawniony do ustalenia i nałożenia na Beneficjenta korekty finansowej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zgodnie z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 za nieprawidłowości uznaje się jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Przytoczone stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podzielił. Nadto zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należało podkreślić, że w sprawie przed wydaniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa [...] nie zostało wydane odrębne rozstrzygnięcie w formie decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową i poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym skoro kwotę ustalonej, ale nie nałożonej decyzją korekty finansowej, Instytucja Zarządzająca, w postępowaniu o zwrot środków traktuje jako odpowiednik "środków wykorzystanych z naruszeniem procedur" i podlegającą zwrotowi w rozumieniu i na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zdaniem Sądu dopiero ostateczne ustalenie wysokości korekty finansowej daje podstawę do wydania ewentualnej decyzji w przedmiocie zwrotu należności. Niewydanie decyzji w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej oznacza, że obie decyzje Zarządu Województwa [...] zostały wydane przedwcześnie. Za decyzję w przedmiocie nałożenia korekty finansowej nie można było uznać ani informacji pokontrolnej UKS w K. przeprowadzonej w ramach audytu z sierpnia 2011 r. zawierającej jedynie informację o wynikach przeprowadzonej kontroli zamówień publicznych, ani też pismo z dnia [...] kwietnia 2012 r. informujące skarżącą o nałożeniu korekty finansowej i wezwaniu do zwrotu określonych kwot. Pismo to nie zawierało bowiem pouczenia o ewentualnym trybie zaskarżenia. Konkludując Sąd zaakcentował, że z treści zaskarżonej decyzji, ani też poprzedzającej ją decyzji nie wynikało w jaki sposób organ wyliczył wysokość dotacji rozwojowej do zwrotu, co uniemożliwiało skontrolowanie decyzji. Wskazano, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien stosownie do przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zastosować się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku, a w przypadku dalszego pozostawania przy stanowisku, że "nałożona korekta finansowa" określa wysokość kwoty wykorzystanych środków podlegających zwrotowi na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. winien uwzględnić wymóg określenia kwoty korekty finansowej uprzednio wydaną ostateczną decyzją w przedmiocie jej nałożenia. W decyzji tej należy wskazać szczegółowo w jaki sposób organ wyliczył wysokość przedmiotowej korekty. Ponieważ obydwie zaskarżone decyzje Zarządu Województwa zostały uchylone z przyczyn procesowych, przedwczesne było wiążące wypowiadanie się Sądu co do zasadności zarzutów skargi nawiązujących do ustaleń w zakresie naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych oraz w kwestii sposobu obliczania przedmiotowej korekty finansowej. Zarząd Województwa [...] zaskarżył powyższy wyrok WSA w K. skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi stosownie do art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt. 15 a u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, iż decyzja o zwrocie przyznanego dofinansowania w przypadku naruszenia przez beneficjenta obowiązujących procedur powinna zostać poprzedzona wydaniem przez instytucję zarządzającą w odrębnym postępowaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty; 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt. 15 u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, iż wydanie przez instytucję zarządzającą programem operacyjnym decyzji o zwrocie przyznanego dofinansowania jest uzależnione od uprzedniego wydania w odrębnym postępowaniu administracyjnym decyzji o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy; 3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 211 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 u.f.p. w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania w przypadku stwierdzenia, że zostało ono wykorzystane z naruszeniem procedur, o którym mowa w art. 208 u.f.p. przy zastosowaniu miernika jakim jest "nałożona korekta finansowa", powinno być poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy; 4) art. 145 § i pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. stwierdzenie naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył ww. przepisów, a zaskarżone decyzje zawierały prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył S. który wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Szpitala kosztów postępowania kasacyjnego – w tym kosztów zastępstwa procesowego – według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji, w którym wyrażono pogląd, że decyzja administracyjna w przedmiocie zwrotu środków, o której mowa w przepisach ustawy o finansach publicznych powinna być poprzedzona decyzją w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty wydaną na podstawie art. 98 Rozporządzenia nr 1083/2006 w związku z art. 26 ust.1 pkt 15b u.z.p.p.r Kwestia ta, stanowiąc przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, została ostatecznie rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14, w której stwierdzono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono, że porównanie przesłanek korekty, określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia nr 1083/2006 i szczegółowo w umowie wzorcowej (naruszenia prawa zamówień publicznych) z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w art. 207 ust. 1 u.f.p. (m.in. wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur), uzasadnia twierdzenie, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego - tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Innymi słowy, korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. W uchwale tej podkreślono również, że jakkolwiek ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, co mogłoby uzasadniać przypisanie mu formy decyzji administracyjnej, to jednak użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. określenia "ustalanie i nakładanie" korekty, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do twierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego. Za przypisaniem ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej nie przemawiają również względy aksjologiczne i celowościowe. Takie rozwiązanie nie przyczyni się bowiem do sprawniejszego wykonywania zadań administracji publicznej, wręcz przeciwnie, funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczących korekty i zwrotu spowodowałoby komplikacje procesowe związane ze współistnieniem dwóch decyzji dotyczących w zasadzie tego samego przedmiotu. Nie jest to też niezbędne ze względu na ochronę praw beneficjenta. Ochronę tę beneficjent znajduje bowiem na drodze kwestionowania decyzji o zwrocie, której elementem stanu faktycznego jest dokonana korekta finansowa. W konkluzji uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji, również korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie. Wobec tego, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym rzecz jasna przywołanej uchwały powoduje, że wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis – w rozpatrywanej sprawie jest nim art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. - to konieczność uwzględnienia wyrażonego w niej poglądu stanowiła konsekwencję waloru ogólnej mocy wiążącej wymienionej uchwały wynikającej, gdy chodzi o skład Sądu rozpatrujący niniejszą sprawę, z przepisu art. 269 p.p.s.a. Kontrolując prawidłowość wydanego w rozpatrywanej sprawie przez WSA w K. rozstrzygnięcia, za istotne - wręcz zasadnicze z punktu widzenia omawianych zarzutów - kryterium jego zgodności z prawem, uznać należało więc pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrażony został w uchwale podjętej w sprawie II GPS 2/14. Ze względu na tożsamość uregulowań zawartych w przepisach art. 211 ust. 1 pkt 2 poprzednio obowiązującej ustawy o finansach publicznych i art. 207 ust. 1 u.f.p. tezy i rozważania zawarte w ww. uchwale odnoszą się do poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Z przedstawionych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej postawione w punktach 1-3 jej petitum uznać należało za usprawiedliwione. Natomiast zarzut sformułowany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej okazał się przedwczesny, ponieważ Sąd pierwszej instancji uchylając obydwie zaskarżone decyzje z przyczyn procesowych nie wypowiadał się merytorycznie w kwestii sposobu obliczania korekty finansowej. Sąd pierwszej instancji rozpatrując ponownie sprawę dokona merytorycznej oceny zarzutów sformułowanych w skardze. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 490) orzekł jak w sentencji.