II GSK 519/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1769/12 w sprawie ze skargi S. w N. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji rozwojowej z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.; 2. zasądza od S. w N. na rzecz Zarządu Województwa [...] 3700 (trzy tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi S. w N. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r., orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, a także zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 10 grudnia 2009 r. zawarta została między Zarządem Województwa M. – Instytucją Zarządzającą Regionalnym [...] Programem Operacyjnym (IZ MRPO), a skarżącym umowa o dofinansowanie projektu pn. "[...]". W wyniku przeprowadzonej kontroli doraźnej z zakresu zamówień publicznych, realizowanych w ramach tego projektu, organ stwierdził nieprawidłowość polegającą na niezasadnym udzieleniu wykonawcy zamówienia podstawowego, zamówienia dodatkowego w trybie z wolnej ręki. W związku z powyższym organ uznał, że działanie Beneficjenta mogło spowodować szkodę w budżecie UE. W piśmie z 27 kwietnia 2012 r. skierowanym do skarżącego, IZ MRPO zawarła szczegółową informację o nałożonej korekcie finansowej wraz z kalkulacją kwot oraz poinformowała o konieczności zwrotu środków lub możliwości wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnej płatności. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Zarząd Województwa M. zobowiązał skarżącego do zwrotu dotacji rozwojowej wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych przez pomniejszenie kolejnej płatności na rzecz Beneficjenta o kwotę podlegającą zwrotowi wraz z odsetkami. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zarząd Województwa M. zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wskazał, że na wstępie należało ustalić podstawę oraz formę prawną aktu nakładającego na skarżącego korektę finansową i jego relację względem decyzji zobowiązującej do zwrotu środków. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że jako jej materialnoprawną podstawę wskazano m.in. przepisy art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej: u.f.p.) oraz art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.). Sąd powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 18 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1777/12 oraz II GSK 1776/12, zgodnie z którym korekta winna być ustalana na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.), wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Skoro bowiem w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. jest mowa o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, a w art. 207 u.f.p. o orzekaniu w drodze wydania decyzji o zwrocie, to uzasadniony jest wniosek, że zwrot środków i korekta finansowa, jakkolwiek w sensie ekonomicznym sprowadzają się do pomniejszenia środków, jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, stanowią odrębne od siebie instytucje. Wynika to z samego porównania treści art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. z art. 26 ust. 1 pkt 15a tej ustawy. W myśl bowiem art. 26 ust. 1 pkt 15 powołanej ustawy do zadań instytucji zarządzającej należy odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych, a zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15a tej ustawy do zadań instytucji zarządzającej należy ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L 2006.210.25; dalej: Rozporządzenie nr 1083/2006 ). Użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. zwrotu "ustalanie" i "nakładanie" wskazuje na kompetencje instytucji zarządzającej o charakterze władczym, zakładającym jednostronne działanie wobec beneficjenta. Podstawę zaś materialnoprawną do ustalania i nakładania korekt finansowych stanowi art. 98 Rozporządzenia nr 1083/2006, do którego wprost odsyła art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę, że kompetencja do ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. służy tylko instytucji zarządzającej (przy czym prawo krajowe nie określa jakichkolwiek reguł nakładania i ustalania korekt). Natomiast funkcję organu rozstrzygającego decyzją w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., pełnić może nie tylko instytucja zarządzająca, ale także – przy spełnieniu określonych warunków – instytucja pośrednicząca lub wdrażająca. W każdym z tych postępowań instytucja zarządzająca działa w innym reżimie prawnym: w postępowaniu o zwrot środków jako organ właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p., a w postępowaniu o ustalenie i nałożenie korekty finansowej w ramach u.z.p.p.r. jako instytucja zarządzająca. W konkluzji Sąd stwierdził, że postępowanie w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej prowadzone na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w związku z art. 98 ust. 2 Rozporządzenia nr 1083/2006 stanowi odrębne, od postępowania w przedmiocie zwrotu środków w trybie przepisów u.f.p., postępowanie administracyjne, również kończące się wydaniem w trybie art. 107 § 1 k.p.a. decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia korekty finansowej. Dopiero ostateczne ustalenie wysokości korekty finansowej daje podstawę do wydania ewentualnej decyzji w przedmiocie zwrotu należności, opartej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Niewydanie decyzji w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej oznacza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zobowiązująca skarżącego do zwrotu dotacji rozwojowej wraz z odsetkami zostały wydane przedwcześnie. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). II Skargę kasacyjną wniósł Zarząd Województwa M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt. 15a u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, iż decyzja o zwrocie przyznanego dofinansowania w przypadku naruszenia przez beneficjenta obowiązujących procedur powinna zostać poprzedzona wydaniem przez instytucję zarządzającą w odrębnym postępowaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, iż wydanie przez instytucję zarządzającą programem operacyjnym decyzji o zwrocie przyznanego dofinansowania jest uzależnione od uprzedniego wydania w odrębnym postępowaniu administracyjnym decyzji o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania w przypadku stwierdzenia, że zostało ono wykorzystane z naruszeniem procedur, o którym mowa w art. 184 u.f.p. powinno być poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. stwierdzenie naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył ww. przepisów, a zaskarżone decyzje zawierały prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył S. w N., który wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego – według norm przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji, w którym wyrażono pogląd, że decyzja administracyjna w przedmiocie zwrotu środków, o której mowa w przepisach ustawy o finansach publicznych powinna być poprzedzona decyzją w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty wydaną na podstawie art. 98 Rozporządzenia nr 1083/2006 w związku z art. 26 ust.1 pkt 15b u.z.p.p.r Kwestia ta, stanowiąc przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, została ostatecznie rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14, w której stwierdzono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono, że porównanie przesłanek korekty, określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia nr 1083/2006 i szczegółowo w umowie wzorcowej (naruszenia prawa zamówień publicznych) z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w art. 207 ust. 1 u.f.p. (m.in. wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur), uzasadnia twierdzenie, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego - tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Innymi słowy, korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. W uchwale tej podkreślono również, że jakkolwiek ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, co mogłoby uzasadniać przypisanie mu formy decyzji administracyjnej, to jednak użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. określenia "ustalanie i nakładanie" korekty, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do twierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego. Za przypisaniem ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej nie przemawiają również względy aksjologiczne i celowościowe. Takie rozwiązanie nie przyczyni się bowiem do sprawniejszego wykonywania zadań administracji publicznej, wręcz przeciwnie, funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczących korekty i zwrotu spowodowałoby komplikacje procesowe związane ze współistnieniem dwóch decyzji dotyczących w zasadzie tego samego przedmiotu. Nie jest to też niezbędne ze względu na ochronę praw beneficjenta. Ochronę tę beneficjent znajduje bowiem na drodze kwestionowania decyzji o zwrocie, której elementem stanu faktycznego jest dokonana korekta finansowa. W konkluzji uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji, również korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie. Wobec tego, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym rzecz jasna przywołanej uchwały powoduje, że wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis – w rozpatrywanej sprawie jest nim art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. - to konieczność uwzględnienia wyrażonego w niej poglądu stanowiła konsekwencję waloru ogólnej mocy wiążącej wymienionej uchwały wynikającej, gdy chodzi o skład Sądu rozpatrujący niniejszą sprawę, z przepisu art. 269 p.p.s.a. Kontrolując prawidłowość wydanego w rozpatrywanej sprawie przez WSA w K. rozstrzygnięcia, za istotne - wręcz zasadnicze z punktu widzenia omawianych zarzutów - kryterium jego zgodności z prawem, uznać należało więc pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrażony został w uchwale podjętej w sprawie II GPS 2/14. Z przedstawionych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej postawione w punktach 1-3 jej petitum uznać należało za usprawiedliwione. Usprawiedliwiony jest również ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej. Stwierdzając w końcowym fragmencie uzasadnienia wyroku, że kontrolowane decyzje naruszają art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji przyjął, że zaskarżoną decyzję poprzedzała decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r., gdy tymczasem była to decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. Nadto odwołał się do treści art. 211 ust.1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, mimo, że przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Oczywiście Naczelny Sąd Administracyjny zauważa to, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, gdy obowiązywała ustawa o finansach publicznych z 2005 r. powołany przez Sąd I instancji przepis określał materialnoprawne przesłanki zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich. Jednakże w tej sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy z 2005 r., lecz obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia za zgodnego z prawem stanowiska Sądu I instancji, że decyzje naruszają wskazane wyżej przepisy k.p.a. Powstaje bowiem wątpliwość, czy ta ocena odnosi się do decyzji będących przedmiotem kontroli Sądu I instancji w tej sprawie. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 490) orzekł jak w sentencji.