II GSK 1808/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2103/12 w sprawie ze skargi D. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez licencji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. L. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. II GSK 1808/13 Uzasadnienie Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2103/12 oddalił skargę D. L. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez licencji. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej WITD) z [...]maja 2012 r., która nałożono na D. L. (dalej skarżący) karę pieniężną w kwocie 8.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym W dniu 30 marca 2012 r. w W. patrol policji zatrzymał do kontroli samochód marki Mercedes-Benz o nr rej. [...], kierowany przez skarżącego. W trakcie kontroli okazał on licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką na obszarze M. M. D. L. zeznał, że samochód jest jego własnością i przewozy wykonuje na własną rzecz; że w chwili zatrzymania przewoził pasażera z ul. P. na ul. R. i oświadczył, że nie wie gdzie dalej ów kurs będzie się odbywał, przy czym wskazał, że zakończyć się on ma w M. M. na ul. M. Skarżący wyjaśnił, że nie okazał do kontroli wydruku z taksometru bowiem kurs się jeszcze nie zakończył. WITD wszczął wobec skarżącego postępowanie administracyjne, w toku którego skarżący stwierdził, że w dniu kontroli wykonywał pracę w ramach swojej działalności gospodarczej "przewóz osób" i było to zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Nadto wskazał, że posiada licencję z której wynika, że może przewozić pasażerów na obszarze całej Polski. Oświadczył również, że ww. kurs miał zakończyć się na terenie powiatu m. W oparciu o powyższe M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej WITD) decyzją z [...] maja 2012 r., która nałożono na D. L. (dalej skarżący) karę pieniężną w kwocie 8.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Zdaniem organu z licencji skarżącego wynika bowiem, że dotyczy ona wykonywania transportu drogowego taksówką na obszarze Miasta i Gminy M. M., a kontrola odbyła się w W. i w jej trakcie skarżący przewoził pasażera. Organ podniósł także, że m.st. W. i gmina M. M. nie są gminami sąsiadującymi. W odwołaniu skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji oraz o umorzenie postępowania, zarzucił naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wyraził stanowisko, że w dniu kontroli wykonywał przewóz osób zgodnie z posiadaną licencją, z której wynika, że uprawnia ona go do wykonywania przewozów na terenie całego kraju. Wyjaśnił przy tym, że pasażera którego wiózł w trakcie kontroli zabrał z M. M. do W. i potem miał odwieść do M. M. W czasie tego kursu pasażer życzył sobie przejechać przez wybrane punkty w W. Skarżący zarzucił także, że organ nie odniósł się do jego argumentacji oraz nie wyjaśnił sprawy w sposób dostateczny. Zdaniem skarżącego organ powinien przesłuchać go na okoliczność stwierdzonego naruszenia. GITD w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na art. 4 pkt 22, art. 6 ust. 4 i 5, art. 87 ust. 4 oraz art. 92 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej u.t.d. i stwierdził, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Wynikało z niego, że skarżący posiada licencję na transport drogowy taksówką na obszar M. M. oraz, że w dniu kontroli wykonywał taki transport ale na obszarze [...] W. Organ wskazał, że w świetle art. 6 ust. 4 u.t.d. licencja udzielana jest na określony pojazd i obszar, obejmujący określoną jednostkę terytorialną tj. gmina, gminy sąsiadujące czy [...]W. W drodze wyjątku dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, stosownie do art. 6 ust. 5 ww. ustawy. Z brzmienia tego artykułu wynika jednak, że powyższe może mieć miejsce bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem sytuacji, w której przewóz jest wykonywany w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Zdaniem organu, z analizowanego przepisu należy więc wyprowadzić wniosek, że przewóz z obszaru określonego w licencji poza ten obszar jest możliwy, jednak pod pewnymi warunkami. Warunkowo dopuszczono więc do wykonywanie przewozu poza obszar określony w licencji, jedynie w przypadku wykonywania przewozu w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. W konsekwencji GITD stwierdził, iż niedopuszczalne jest podejmowanie zleceń, w których przejazd miałby punkt początkowy i końcowy poza obszarem określonym w licencji. Organ stoi na stanowisku, iż każdy przejazd musi mieć co najmniej punkt początkowy albo końcowy na terenie obszaru określonego w licencji. W rozpoznawanym przypadku, skoro licencja na transport drogowy taksówką została udzielona stronie na obszar M. M., zatem strona mogła więc wykonywać przewozy osób taksówką na terenie M. M. Poza ww. obszar strona mogła w drodze wyjątku wykonać jedynie przewóz w przypadku, gdy punktem początkowym albo końcowym przewozu będzie obszar gminy M. M. Strona zatem będąc w M. M. i przyjmując w tej miejscowości zlecenie wykonania usługi przewozu, mogła wyruszyć do W., a następnie bezpośrednio po zabraniu klienta powrócić na obszar M. M. Niedopuszczalne jest wykonywanie przewozu osób poza obszarem objętym licencją. W niniejszej sprawie strona wykonywała na życzenie klienta usługę przewozu na terenie W., poruszając się z jednego punktu tego miasta do drugiego punktu. Skarżący złożył od decyzji GITD skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosząc od jej uchylenie, zarzucił naruszenie art. 6 ust. 5 u.t.d. poprzez przyjęcie, że skarżący nie był uprawniony do wykonywania przewozu pasażera, w ramach którego w drodze powrotnej do M. M. klient zażyczył sobie załatwić sprawy w W. Ponadto skarżący zarzucił naruszenia art. 6-8 oraz art. 10 § 1 i art. 77 k.p.a. bowiem organ nie przesłuchał go na okoliczność stwierdzonego naruszenia. Wyjaśnił przy tym, że ów odcinek z ul. P. na ul. R. nie był odrębnym kursem ale fragmentem całej trasy, na co wskazywał włączony taksometr. Skarżący oświadczył przy tym, że wyjeżdżając po pasażera nie miał wiedzy, że wioząc go do M. M. będzie miał zatrzymywać się po drodze w różnych punktach W. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest zaś przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 1 i ust. 4 u.t.d.). Licencja ta dotyczy zarówno określonego podmiotu (przedsiębiorcy), jak i przedmiotu (określonego pojazdu i obszaru). Nie ulega przy tym wątpliwości, że są to istotne elementy licencji, gdyż pozwalają na zidentyfikowanie zarówno przedsiębiorcy (osoby wykonującej przewóz) jak i pojazdu, na który została udzielona. Wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie wymaganej licencji oznacza zatem korzystanie z licencji przez uprawniony podmiot, na obszarze określonym w licencji i wymienionym w niej pojazdem. W przypadku, gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany na obszarze niewymienionym w licencji, a zatem sprzecznie z treścią udzielonej licencji, dochodzi do wykonywania wspomnianego transportu bez wymaganej licencji. Sąd I instancji podkreślił, że z ustalonego stanu faktycznego będącego podstawą do wydania zaskarżonej decyzji wynika, że skarżący został zatrzymany do kontroli w W. i w chwili zatrzymania przewoził pasażera z ul. P. w W. na ul. R. w W. i oświadczył, że nie wie gdzie dalej ów kurs będzie się odbywał, przy czym wskazał, że zakończyć się on ma w M. M. na ul. M. Natomiast okazana przez niego licencja opiewała na obszar M. M. Wynika to wprost z treści licencji gdzie wskazano obszar wykonywania przewozów; M. M. Sąd podkreślił, że od zasady wykonywania przewozu na obszarze przewidzianym w licencji istnieje wyjątek , o którym mowa w art. 6 ust. 5 u.d.p. Stosownie do treści tego przepisu dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Oznacza to, jak słusznie przyjął organ, że kurs musi co najmniej zaczynać się lub kończyć w M. M. Natomiast skarżący nie może dokonywać przewozów pasażerów w Warszawie. Sąd stwierdził , że organ w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), oparł swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Zatem odwoływanie się skarżącego do naruszenia w toku postępowania art. 6 k.p.a.,art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. 10 § 1 k.p.a i 77 k.p.a.. nie mogło znaleźć uzasadnienia. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Skargą kasacyjną D. L.i zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu mające wpływ na treść orzeczenia naruszenia prawa procesowego: 1.art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie i niezrelacjonowanie w uzasadnieniu wyroku zarzutu skargi co do niejednoznaczności, bądź nawet braku ustaleń faktycznych co do tego, iż skarżący wezwany został do odbycia kursu przez pasażerkę z W. w czasie gdy sam znajdował się w M. M., tj. nierozpoznanie zarzuconego naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a., a w konsekwencji zaniechanie uchylenia ww. decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, 2.art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku od wskazania, dlaczego uznaje za niewiarygodne wyjaśnienie strony zeznane do protokołu podczas kontroli drogowej, że kontrolowany kurs taksówkowy miał się zakończyć w M. M., a przejazd w W. pomiędzy ul. P. i ul. R. stanowił etap drogi powrotnej, jak również bezpodstawne odmówienie temu dowodowi waloru wiarygodności, Zarzucił ponadto mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "w drodze powrotnej" - w rozumieniu tego przepisu - nie może nastąpić postój, np. dla załatwienia spraw przez pasażera, jak również poprzez nieuwzględnienie, że droga powrotna może mieć różny przebieg, niekoniecznie geometrycznie ukierunkowany na miejsce docelowe. Powołując się na powyższe uchybienia wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz D. L. zwrotu kosztów postępowania sądowo administracyjnego w obydwu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Jak wynika z treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. W złożonej skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Zatem w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2010, s. 419). Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należało stwierdzić, że są one bezpodstawne. Zarzuty te sprowadzają się do zakwestionowania poprawności sporządzenia uzasadnienia wyroku I instancji, a mianowicie braku odniesienia się sądu do podnoszonych w odwołaniu okoliczności, że skarżący wezwany został do odbycia kursu przez pasażerkę z W. w czasie gdy sam znajdował się w M. M. oraz że kontrolowany kurs taksówkowy miał się zakończyć w M. M. Należy w tym zakresie wskazać, że powyższe okoliczności nie były przez organ ani kwestionowane, ani też nie mają przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ wprost wskazał, że skarżący będąc w M. M. i przyjmując w tej miejscowości zlecenie wykonania usługi przewozu, mogła wyruszyć do W., a następnie bezpośrednio po zabraniu klienta powrócić na obszar M. M. Niedopuszczalne jest wykonywanie przewozu osób poza obszarem objętym licencją. W niniejszej sprawie strona wykonywała na życzenie klienta usługę przewozu na terenie W., poruszając się z jednego punktu tego miasta do drugiego punktu. Tym samym brak było podstaw do prowadzenia przez Sąd I instancji analizy powyższych okoliczności. Z uwagi na powyższe stawiane zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie znajdują uzasadnionych podstaw. Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. należy stwierdzić, że wskazany w skardze kasacyjnej zarzut jest całkowicie bezzasadne. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "w drodze powrotnej" - w rozumieniu tego przepisu - nie może nastąpić postój, np. dla załatwienia spraw przez pasażera, jak również poprzez nieuwzględnienie, że droga powrotna może mieć różny przebieg, niekoniecznie geometrycznie ukierunkowany na miejsce docelowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego , Sąd I instancji prawidłowo dokonał prawidłowej wykładni art. 6 ust.5 ustawy o transporcie drogowy. Wskazać należy, że 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d., (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. W dniu kontroli pojazdu w niniejszej sprawie, kwestię tę regulował art. 5 ust. 1 u.t.d. stanowiąc, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Zakres korzystania z licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, określa właśnie art. 6 ust. 5 omawianej ustawy. Przepis ten stanowi, że dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Przewiduje on zatem wyjątek od zasady wykonywania transportu drogowego taksówką na obszarze określonym w licencji ale tylko w sytuacjach w przepisie tym określonych. Ustawodawca zezwolił na wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar jak i spoza tego obszaru na obszar objęty licencją - w drodze powrotnej przewozu wykonywanego poza obszar licencji jak i w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Nie zezwolił natomiast na natomiast na możliwości świadczenia usług poza obszarem określonym w licencji. W każdym innym przypadku będzie bowiem miało miejsce świadczenie usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji (por. wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r. II GSK 267/13 oraz z dnia 30 września 2014 r. II GSK 1167/13). W przedmiotowej sprawie , poza sporem jest, że skarżący przewoził pasażera z ul. P w W. na ul. R. w W. Kurs ten miał zarówno początek jak i koniec poza obszarem określonym w posiadanej przez skarżącego licencji. Skarżący dokonywał więc przewozu pasażera pomiędzy różnymi punktami W. i takiego przewozu nie można uznać za którykolwiek z typów przewozu wskazanych w art.6 ust.5 u.t.d. Skoro bowiem licencja na transport drogowy taksówką została udzielona skarżącemu na obszar M. M., to co do zasady mógł on wykonywać przewozy osób taksówką na terenie tej gminy , a w drodze wyjątku - poza tym obszarem - jedynie w przypadku, gdy punktem początkowym albo końcowym przewozu byłby obszar M. M. Przyjmując na obszarze M. zlecenie wykonania usługi przewozu mógł więc wyruszyć z pasażerem do W. i powrócić z W. bezpośrednio na obszar M. z innym pasażerem lub bez niego, bądź też na wezwanie z poza obszaru przywieźć pasażera na teren gminy M. Opowiedzenie się za odmienną interpretacją art. 6 ust. 5 u.t.d., sprowadzającą się do umożliwienia przewoźnikowi odbywania kilku kursów poza obszarem posiadanej licencji prowadziłoby do obejścia generalnego zakazu świadczenia usług poza obszarem określonym w zezwoleniu, podważałoby celowość reglamentacji takich przewozów i czyniłoby de facto cały zapis bezprzedmiotowym. W tym stanie rzeczy zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 5 u.t.d., nie jest usprawiedliwiony. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 wyroku) wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490)