II GSK 619/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "T." S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1913/12 w sprawie ze skargi "T." S.A. w W. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Ministra Finansów na rzecz "T." S.A. w W. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 stycznia 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1913/12 oddalił skargę [...] na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Minister Finansów udzielił [...] (dalej: skarżąca lub spółka) zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów bukmacherskich na okres 6 lat. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. - działając na podstawie art. 165 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej: Ordynacja podatkowa lub O.p.) - Minister Finansów wszczął postępowanie w celu cofnięcia skarżącej zezwolenia z dnia [...] listopada 2006 r. w związku z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą do wszczęcia tego postępowania był fakt stwierdzenia nieprawidłowości - w zakresie przestrzegania w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych należących do skarżącej - przepisów ustawy o grach hazardowych. W dniu [...] grudnia 2011 r. spółka złożyła wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia, ponawiając wniosek pismem z dnia [...] lutego 2012 r. oraz wskazując na podstawę z art. 201 § 1 pkt 2 O.p. wniosła o zwrócenie się przez Ministra Finansów do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym co do możliwości stosowania przepisów ustawy o grach hazardowych z uwagi na brak ich notyfikacji Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 1 pkt 11 oraz art. 8 ust. 1 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L 98.204.37 ze zm.; dalej jako dyrektywa 98/34/WE). Postanowieniem z dnia [...]marca 2012 r. Minister Finansów - działając na podstawie art. 216 w zw. z art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, art. 217, art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.) - odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnianiu podniósł, że instytucja ta określona w art. 201 § 1 pkt 2 O.p. w niniejszym wypadku nie może mieć zastosowania bowiem, iż organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu w zakresie, w jakim zostało to wskazane we wniosku skarżącej, ustawa o grach hazardowych nie zawiera przepisów technicznych i z tego powodu projekt tej ustawy nie podlegał notyfikacji. Tym samym Minister Finansów uznał żądanie skierowania pytania prejudycjalnego za niezasadne. W wypadku nieprawidłowości w prowadzeniu działalności w zakresie gier hazardowych organ, który wydał koncesję lub zezwolenie, dokonuje analizy stwierdzonych nieprawidłowości i w zależności od zakresu i charakteru stwierdzonych nieprawidłowości, podejmuje określone i odpowiednie działania, do których został umocowany wyraźnymi przepisami ustawy o grach hazardowych. Zatem ocena stanu faktycznego i zastosowanie właściwego stanu prawnego w świetle art. 58 i art. 59 u.g.h. stanowi wyłączną kompetencję i obowiązek organu, który udzielił koncesji lub zezwolenia, a zatem w niniejszej sprawie Ministra Finansów. Równolegle decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]Minister Finansów cofnął spółce zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych - totalizatora współzawodnictwa zwierząt – udzielone w dniu [...] listopada 2006 r. Na postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. spółka złożyła zażalenie domagając się jego uchylenia oraz zawieszenia postępowania i uwzględnienia wniosku w przedmiocie pytania prejudycjalnego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Minister Finansów - działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 3 w związku z art. 208, art. 212, art. 239 Ordynacji podatkowej oraz art. 8 u.g.h. - umorzył postępowanie prowadzone w związku z zażaleniem złożonym przez spółkę na postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. dotyczące odmowy zawieszenia postępowania i zwrócenia się przez Ministra Finansów z pytaniem prejudycjalnym do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. W uzasadnieniu wskazał, że jako organ odwoławczy - organ o charakterze reformacyjnym - miał obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu przez niego pierwszego rozstrzygnięcia. Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nastąpiły - po wydaniu postanowienia z [...] marca 2012 r. - zmiany stanu faktycznego, albowiem w dniu [...] marca 2012 r. cofnięto skarżącej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zakładów bukmacherskich. Minister Finansów podniósł, że Ordynacja podatkowa nie określa wprawdzie przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, jednakże w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 208 O.p. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych i nie może być utożsamiana z wynikającą z przepisów zmianą właściwości organu podatkowego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. A zatem, z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu ww. przepisów mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś z kolei na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ podatkowy stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Powyższa sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Zdaniem organu powyższa sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Jego zdaniem wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. zezwolenia skarżącej na prowadzenie działalności w zakresie przyjmowania zakładów wzajemnych spowodowało, że niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a w konsekwencji bezprzedmiotowe stało się również orzekanie w przedmiocie zawieszenia tego postępowania. Na poparcie powyższego Minister Finansów podniósł również, że nawet decyzja nieostateczna wiąże go, co wynika z art. 212 O.p. W świetle owego związania naturalną konsekwencją wydania decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia, jest umorzenie - jako bezprzedmiotowego – niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 stycznia 2013 r. oddalił skargę złożoną przez spółkę. W ocenie Sądu Minister Finansów w zaskarżonym postanowieniu słusznie uznał, że w sytuacji kiedy postępowanie administracyjne dotyczące cofnięcia udzielonego zezwolenia zostało zakończone poprzez wydanie decyzji cofającej owo zezwolenie, zatem kontynuacja postępowania zażaleniowego (wpadkowego) była bezprzedmiotowa. Sąd I instancji podkreślił, że Minister Finansów słusznie uznał, że w sytuacji gdy postępowanie administracyjne dotyczące cofnięcia udzielonego zezwolenia zostało zakończone poprzez wydanie decyzji cofającej zezwolenie, to kontynuacja postępowania zażaleniowego (wpadkowego) była bezprzedmiotowa. Skoro Minister Finansów w dniu [...] marca 2012 r. wydał decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie zakładów bukmacherskich, to postępowanie administracyjne, czyli jego etap w pierwszej instancji został formalnie zakończony. Inaczej mówiąc wydanie decyzji merytorycznej spowodowało, że kontynuacja postępowania zażaleniowego wszczętego na skutek złożenia przez skarżącą zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia tegoż zażalenia była w tym momencie bezprzedmiotowa. Sąd I instancji wskazał, że okoliczność umorzenia przez Ministra Finansów postępowania zażaleniowego, nie zamyka stronie skarżącej możliwości podważania prawidłowości działania organu poprzez wnoszenie środków odwoławczych na wydane w tej sprawie decyzje merytoryczne. Wówczas strona uprawniona jest również do podnoszenia zarzutów sformułowanych w przedmiotowej skardze, a dotyczących kwestii związanych z potrzebą wystąpienia przez organ z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia zasady wyrażonej w art. 78 Konstytucji RP, jak również naruszenia przepisów art. 127 Ordynacji w zw. z art. 8 u.g.h. poprzez uniemożliwienie kontroli instancyjnej wydanego postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania przez organ. W związku z tym Sąd nie znalazł także podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 233 § 1 pkt 3 w zw. z art. 208 § 1 i art. 212 w zw. z art. 239e i art. 239a O.p. II Od powyższego wyroku spółka złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) naruszenie art. 127 O.p. w zw. z art. 8 u.g.h. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego bez dokonania ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym uniemożliwienie kontroli instancyjnej wydanego postanowienia przez organ I instancji, dotyczącego zawieszenia postępowania i wystąpienia przez organ I instancji z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości UE; 2) naruszenie art. 78 Konstytucji RP poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, przez co odmówiono skarżącemu prawa do zaskarżenia postanowienia wydanego w pierwszej instancji, czym naruszona została wyrażona w wyżej wymienionym przepisie zasada dwuinstancyjności postępowania; 3) naruszenie art. 233 § 1 pkt 3 w zw. z art. 208 § 1 i art. 212 w zw. z art. 239 e i 239 a O.p., poprzez nieprawidłowe uznanie, że decyzja organu I instancji wydana w dniu [...] marca 2012 r. nr [...] cofająca skarżącemu zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie przyjmowania zakładów wzajemnych w punktach wymienionych w tym zezwoleniu, pomimo że nieostateczna, jest wykonalna i skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego ww. zezwolenia, prowadząc do uznania postępowania związanego ze złożonym przez skarżącego zażaleniem na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania jako bezprzedmiotowe i w konsekwencji jego umorzenie. Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., skarżąca złożyła replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną. Wniosła o zawieszenie postępowania i skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości UE następujących pytań prejudycjalnych: 1) Czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE powinien być interpretowany w taki sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać notyfikowane Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 tej dyrektywy, należy taki przepis ustawowy, który zakazuje przyjmowania zakładów wzajemnych przez Internet? 2) Czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE powinien być interpretowany w taki sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać notyfikowane Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 tej dyrektywy, należy taki przepis ustawowy, który określa zasady udzielania i cofania zezwoleń na usługi społeczeństwa informacyjnego? 3) Czy przepis art. 1 pkt 2 dyrektywy 98/34/WE, definiujący pojęcie usługi społeczeństwa informacyjnego, powinien być interpretowany w taki sposób, że obejmuje on również usługi polegające na urządzaniu gier hazardowych przez Internet - w tym takiej jak oferowane przez [...] zakłady wzajemne w ramach [...]? Ewentualnie, wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytań prawnych sformułowanych w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. II GSK 686/13 oraz w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. II GSK 281/13. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Za uzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 233 § 1 pkt 3 w zw. z art. 208 § 1 O.p. Wprawdzie błędne jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, iż wskazane przepisy są przepisami prawa materialnego, bowiem są to przepisy natury procesowej, a ponadto autor skargi kasacyjnej nie powiązał tych przepisów z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji właściwego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak stwierdzić należy, że podniesione zarzuty naruszenia tych przepisów należy uznać za zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji, że Minister Finansów w zaskarżonym postanowieniu słusznie uznał, że w sytuacji kiedy postępowanie administracyjne dotyczące cofnięcia udzielonego zezwolenia zostało zakończone poprzez wydanie decyzji w pierwszej instancji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie zakładów bukmacherskich, to kontynuacja postępowania zażaleniowego (wpadkowego), wszczętego na skutek złożenia przez skarżącą zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia tegoż zażalenia, była w tym momencie bezprzedmiotowa. Zatem w rozpoznawanej sprawie zabrakło przedmiotu postępowania zażaleniowego (wpadkowego) w tym sensie, że w postępowaniu głównym nastąpiło wydanie decyzji merytorycznej. Na wstępie stwierdzić należy, iż umorzenie postępowania następuje wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego (art. 208 § 1 O.p.). Bezprzedmiotowość postępowania występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ podatkowy stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż w dacie wydania przez Ministra Finansów postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego (wpadkowego), tj. w dniu [...] lipca 2012 r. nie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, ponieważ była w toku konkretna sprawa administracyjna dotycząca zezwolenia na prowadzenie przez spółkę działalności w zakresie zakładów bukmacherskich. Postępowanie główne bowiem w przedmiocie cofnięcia zezwolenia nie zostało zakończone, gdyż decyzja wydana w I instancji przez Ministra Finansów dnia [...] marca 2012 r. nie była ostateczna, ponieważ spółka złożyła od niej odwołanie, przy czym decyzja w II instancji została wydana przez Ministra Finansów dnia [...] sierpnia 2012 r. Na mocy tej decyzji organ utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2012 r. cofającą udzielone spółce zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zakładów bukmacherskich. Z uwagi na powyższe podkreślić należy, iż Minister Finansów powinien był rozstrzygnąć rozpoznawaną sprawę merytorycznie, poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty, nie zaś umarzać postępowanie zażaleniowe. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien poddać ponownej kontroli zaskarżoną decyzję, uwzględniając w swojej ocenie wyżej przedstawione wywody. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącej zawartym w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania i skierowania do Trybunału Sprawiedliwości UE pytań prejudycjalnych stwierdzić należy, że Sąd jest związany granicami sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie były stosowane kwestionowane przez skarżącą przepisy, zatem nie było podstaw do występowania z pytaniami prejudycjalnymi. Z tych samych powodów Sąd nie zawiesił postępowania do momentu ustosunkowania się przez Trybunał Konstytucyjny do skierowanych do niego przez Sąd pytań prawnych sformułowanych w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2014 r. o sygn. II GSK 686/13 oraz w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2014 r. o sygn. II GSK 281/13. Zważywszy na przytoczone wyżej względy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.