VII SA/Wa 2336/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.) w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) po wszczęciu postępowania na wniosek Gminy [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego, garażu, zbiornika bezodpływowego na nieczystości, płyty fundamentowej pod zbiornik na gaz o pojemności 2700 l wraz z przyłączami: wodociągowym i kanalizacyjnym, na dz. nr [...] w [...], wydanej W. B. - stwierdził nieważność decyzji Wójta [...] z dnia [...] września 2002 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 23 maja 2011 r. wpłynął do Wojewody [...] wniosek Gminy [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]września 2002 r. ponieważ, jak stwierdził wnioskodawca została ona wydana z naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wskazał także, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, obowiązującej na dzień wydania decyzji, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy - Prawo budowlane - właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (lit. b) oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (lit. c). Organ zauważył, iż w dniu [...] lutego 2002 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na "budowie domu jednorodzinnego podpiwniczonego, garażu wolno stojącego, płyty fundamentowej o wym. 2,0 x 3,0 x 0,3 m w celu ustawienia zbiornika gazu o poj. 2700 l i wykonania przyłącza do budynku, wykonania zbiornika bezodpływowego na nieczystości oraz przyłącza wodociągowego do zrealizowania na działce nr [...] położonej w obrębie [...]". Decyzja ta konkretyzuje wymiary: budynku jednorodzinnego podpiwniczonego - o wymiarach 17 x 10 m (powierzchnia zabudowy 170 m2, kubatura 750 m3), garażu wolno stojącego - o wymiarach 5x4 m. Załącznikiem do tej decyzji jest mapa syt.-wys. w skali 1:500, na której zaznaczono lokalizację budynku mieszkalnego na granicy z działką nr [...] i działką drogową nr [...] oraz garażu usytuowanego na granicy z działką nr [...]. W decyzji wskazano, że projektowana inwestycja powinna być realizowana zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, a w szczególności z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz, iż realizowana inwestycja nie może pogorszyć warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości. Wojewoda zauważył, że do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] sierpnia 2002 r. inwestor – W. B. załączyła projekt budowlany i akt notarialny repetytorium A Nr [...] stanowiący dokument potwierdzający prawo W. i W. B. do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane. Projekt budowlany (plan zagospodarowania terenu) przedstawia, m. in., lokalizację budynku mieszkalnego na dz. nr [...] (zgodnie z ww. decyzją o warunkach zabudowy), którego północna ściana została zaprojektowana na granicy z działką nr [...] należącą do Gminy [...], a zachodnia na granicy z działką drogową nr [...] znajdującą w zarządzie Starosty [...]o. Według projektu budowlanego budynek mieszkalny został przekryty wysokim dachem z okapami wystającymi na 0,50 m poza obrys budynku . Usytuowanie zatem budynku na granicy z ww. działkami powoduje, że okap nad północną ścianą budynku nadwieszony jest nad sąsiednią działką nr [...], a okap nad zachodnią ścianą budynku nad działką drogową nr [...]. Zdaniem Wojewody wystający nad sąsiednią działką budowlaną nr [...] okap projektowanego budynku mieszkalnego ogranicza zagospodarowanie tej działki i pogarsza możliwość jej użytkowania (np. brak możliwości zlokalizowania budynku w granicach dz. nr [...]). Natomiast wystający okap nad działką drogową nr [...] na wysokości około 4,03 m nad poziomem terenu w ocenie organu nie ogranicza użytkowanie tejże działki. Jednakże w tej sytuacji inwestor winien był oprócz dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania własną nieruchomością (akt notarialny repetytorium A Nr [...]) przedstawić dokument potwierdzający jego prawo do dysponowania nieruchomościami sąsiednimi na cele budowlane tzn. dz. nr [...] i [...]. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor nie załączył dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania ww. sąsiednimi nieruchomościami co stanowi naruszenie art. art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Następnie Wojewoda [...] wskazał, że załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany przedstawia garaż, którego powierzchnia zabudowy wynosi 128,4 m2 (5,45 x 9,0 m + 5,29 x 15,0 m) czyli około 108 m2 więcej niż dopuszcza decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2002 r., w której mowa jest o garażu o powierzchni 20 m2 (4,0 x 5,0 m). O ile lokalizacja garażu na granicy z działką nr [...] jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy o tyle jego powierzchnia zabudowy znacznie przekracza ustaloną w tejże decyzji, zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy czym narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo budowlane. Natomiast, zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, przy usytuowaniu budynku na działce budowlanej powinny być zachowane odległości między budynkami i urządzeniami terenowymi oraz odległości budynku i urządzeń terenowych od granic działki i od zabudowy na sąsiednich działkach budowlanych, określone w rozporządzeniu, a także w przepisach odrębnych, w tym higienicznosanitarnych, o bezpieczeństwie i higienie pracy, o ochronie przeciwpożarowej oraz o drogach publicznych. W dokumentacji załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę podano, w opisie do projektu, klasę odporności pożarowej budynku, brakuje natomiast wykazania, że między projektowaną zabudową, a istniejącymi elementami zagospodarowania działek sąsiednich (nr [...], [...]) są zachowane warunki wynikające z ww. rozporządzenia czy przepisów odrębnych - ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - odnośnie odległości obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni, która zgodnie z art. 43 ust. 1 tejże ustawy powinna wynosić 8 m. Reasumując Wojewoda [...] stwierdził, że dokumentacja załączona do wniosku o pozwolenie na budowę jest niekompletna, brakuje dokumentu potwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomościami sąsiednimi na cele budowlane, projekt budowlany garażu jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy oraz brak jest wykazania w projekcie zagospodarowania terenu, iż planowana zabudowa umożliwi zachowanie odległości pomiędzy projektowaną a istniejącą zabudową, zgodnie z przepisami. Wykazane braki dokumentacji naruszają art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy - Prawo budowlane i są w ocenie organu rażące albowiem naruszają prawo własności zwłaszcza w stosunku do niewielkiej działki nr [...] powodując niemożliwość zabudowy jej w granicach oraz poprzez znaczne przekroczenie dopuszczonej w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni garażu powodują nie do zaakceptowania niezgodność wydanego pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy. Zatem na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 k.p.a. należało stwierdzić nieważność decyzji Wójta Gminy [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. i W. B. od wymienionej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] - uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ wskazał także, że stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Natomiast w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącego przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Glówny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż wniesienie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Przeszkody do jego prowadzenia mogą mieć charakter przedmiotowy albo podmiotowy. Do tych ostatnich należy m.in. brak legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy. Fakt uznania przez organ, że wnioskodawca nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania, winien skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania i nie prowadzi do badania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że jednostka samorządu terytorialnego może być stroną w postępowaniu administracyjnym i wówczas może ona (korzystając z gwarancji procesowych przysługujących stronom postępowania) poprzez organy ją reprezentujące, bronić swego interesu prawnego. Jednostka samorządu terytorialnego może również na mocy przepisów prawa pełnić rolę organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne. Jednakże powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w tej sprawie w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. W zakresie w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem ograniczenia jego dominium. Nastepnie, Głowny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji - w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - jeżeli postępowanie przed organem pierwszej instancji stało się w jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze art. 105 k.p.a. Decyzją o umorzeniu zakończy się więc np. takie postępowanie odwoławcze, w toku którego właściwy w sprawie organ administracji publicznej stwierdzi, iż podmiot inicjujący postępowanie nie posiada interesu prawnego do kwestionowania decyzji objętej wnioskiem. Główny Inspektor Nadzoru budowlanego zauważył, że w rozpatrywanym stanie faktycznym wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r., Nr [...], złożyła Gmina [...]reprezentowana przez Wójta Gminy [...]. Wobec tego Wójt Gminy [...] inicjując wszczęcie przedmiotowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego pozwolenia na budowę, występuje niejako w podwójnej roli: organu reprezentującego interesy Gminy [...], która powołuje się na fakt bycia stroną postępowania oraz w roli organu administracji publicznej, który wydał kwestionowaną obecnie przez siebie decyzję administracyjną. Jak natomiast wynika ze stanowiska judykatury, niedopuszczalne jest skuteczne żądanie wszczęcia przez gminę nadzwyczajnego postępowania administracyjnego zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej wcześniej przez organ tej gminy decyzji. Wobec powyższego stwierdzenie, że wniosek o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego złożyła Gmina [...], która nie może być stroną niniejszego postępowania administracyjnego w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prowadzi do wniosku, że niniejsze postępowanie jest niedopuszczalne ze względów podmiotowych. Wobec tego zdaniem Głownego Inspektpora Nadzoru Budowlanego należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012r., znak: [...] oraz umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. wniosła Gmina [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane polegające na jego błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przez przyjęcie, że Gmina [...] nie jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. B. pozwolenia na budowę, podczas gdy należąca do Gminy działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu wybudowanego na podstawie ww. decyzji, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 107 § 3 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania oraz brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji do faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów na podstawie których oparł decyzję oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niezależnie od powyższych zarzutów, skarżąca zarzuciła zaskarżanej decyzji naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy, a szczególności przez: a) pominięcie okoliczności, że Gmina [...] jest właścicielem działki nr [...] sąsiadującej z nieruchomością objętą pozwoleniem na budowę; b) pominięcie okoliczności, że wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę obiekt oddziałuje na należącą do Gminy nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w zastosowaniem powyższych kryteriów Sąd uznał, że jest ona zasadna i podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzję organ oparł o art. 138 § 1 pkt 2 kpa, wskazując jako podstawę umorzenia postępowania przed organem I instancji brak interesu prawnego i legitymacji procesowej organu – Wójta Gminy [...] reprezentującego Gminę [...]- do żądanie wszczęcia postepowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2002r, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego, garażu, zbiornika bezodpływowego na nieczystości, płyty fundamentowej pod zbiornik na gaz o pojemności 2700 l wraz z przyłączami: wodociągowym i kanalizacyjnym, na dz. nr [...] w [...], wydanej W. B.. Na wstępie należy wyjaśnić, iż decyzja Nr [...] została wydana przez Wójta Gminy [...] na podstawie art. 82a ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 11 lipca 2003r.( Dz.U Nr 80, poz.718), który stanowił, iż starosta może powierzyć gminom, w drodze porozumienia, prowadzenie spraw z zakresu swojej właściwości jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, w tym wydawanie w jego imieniu decyzji administracyjnych, z wyjątkiem spraw, w których inwestorem jest gmina, komunalna osoba prawna lub inna komunalna jednostka organizacyjna. Podstawą więc działania Wójta było porozumienie zawarte w dniu 22 kwietnia 1999r. pomiędzy Starostą Powiatu [...] a Zarządem Gminy [...] w sprawie powierzenia spraw, ich prowadzenia oraz wydawania decyzji administracyjnych. Kwestią w sprawie niniejszej bardzo istotną w ocenie Sadu jest właśnie okoliczność, iż decyzja Nr [...] została wydana w imieniu Starosty [...] z zakresu jego dominium. Gmina [...], która złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...], stanowi jednostkę samorządu terytorialnego szczebla gminnego wyposażoną w osobowość prawną, której podmiotowość prawna i sądowa ochrona samodzielności zagwarantowane są w przepisach Konstytucji RP. Zgodnie z art. 165 Ustawy Zasadniczej jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Konstytucyjne gwarancje znajdują odzwierciedlenie w przepisach ustaw regulujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli (gminy, powiatu, województwa), w odniesieniu do gminy znajdując wyraz w art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Co istotne dla niniejszej sprawy, należy dokonać wyraźnego odróżnienia jednostki samorządu terytorialnego od jej organów (stanowiąco-kontrolnego i wykonawczego). Jedynie jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną i może być podmiotem praw i obowiązków oraz dysponować czynną i bierną legitymacją procesową, zarówno w postępowaniu przed organami administracji publicznej, jak i w postępowaniu sądowym. Z przyczyn oczywistych podmiotem takim nie może być organ, zarówno ten występujący w roli reprezentanta jednostki samorządu terytorialnego, jak i ten wykonujący imperium państwowe w postaci władztwa administracyjnego. W żadnym przypadku nie można twierdzić o jakimkolwiek interesie prawnym organu i posiadaniu przez organ legitymacji procesowej. Interesem prawnym może co najwyżej dysponować jednostka samorządu terytorialnego, której zadania wykonują określone organy. Wpływ uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym organu jednostki samorządu terytorialnego, szczególnie w przypadku monokratycznego organu wykonawczego gminy, czyli wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na uprawnienia procesowe samej jednostki, nie tylko w postępowaniu administracyjnym ale także sądowoadministracyjnym, wzbudza szereg wątpliwości, czego wyrazem są spory doktrynalne i różnice poglądów znajdujące wyraz w rozbieżnym orzecznictwie sądowym. Stanowiska prezentowane w piśmiennictwie należy uznać za podzielone. W ocenie części autorów jednostka samorządu terytorialnego nie może wnosić skarg na decyzje administracyjne w sprawach, w których jej organy wydawały decyzje administracyjne w I instancji, jak również nie ma też podstaw do uznania, że w takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego mogłaby być uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego (np. W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" 2003/4; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006/6, s. 42-44; J.P. Tamo, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, "Państwo i Prawo" 2006/2). Inni autorzy prezentują stanowisko, zgodnie z którym wydanie decyzji administracyjnej przez organ jednostki samorządu terytorialnego, nie oznacza, że jednostka ta nie może wnieść skargi na decyzję wydaną przez organ odwoławczy i występować jako uczestnik postępowania przed tym sądem (m.in. L. Kiermaszek, R. Mikosz, Legitymacja skargowa jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2005/2-3; G.P. Kubalski, Wójt jako organ orzekający w postępowaniu dotykającym interesu prawnego gminy, "Samorząd Terytorialny" 2008/1-2). Jako przykład rozbieżności w sądownictwie administracyjnym można wskazać chociażby wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/GI 933/08, w którego uzasadnieniu Sąd nie zgodził się z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, odmawiającym podmiotom samorządowym legitymacji do wszczynania postępowania sądowoadministracyjnego i wskazał, że sam fakt wydania przez organ gminy w postępowaniu administracyjnym decyzji (postanowienia) nie może powodować utraty przez gminę indywidualnego interesu prawnego. Z kolei w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (publ. ONSA 2003. nr 4, poz. 115) Sąd stwierdził, że wprawdzie zasadą jest brak możliwości dochodzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego (brak legitymacji procesowej) w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, jeżeli jednocześnie jej organ był właściwy do orzekania w tejże sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, jednakże jako wyjątek potraktował postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. NSA uznał, że w postępowaniu takim gminie, jako właścicielowi nieruchomości, została wyznaczona rola strony i nie może ona być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że jej prezydent (będący jednocześnie starostą) jest organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Analizowany problem doczekał się również bogatego orzecznictwa Sądu Najwyższego (dalej: SN). Warto w tym miejscu zwrócić szczególną uwagę na wyrok z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00 (publ. OSNAP 2002, nr 1, poz. 4) wydany w sprawie rewizji nadzwyczajnej złożonej od wyroku NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, w którym Sąd uznał, że podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o NSA z 1995 r. do wniesienia skargi do tego sądu jest gmina mająca w tym interes prawny, nawet w sytuacji, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał wójt tej gminy. SN uznał, że podmiot nie może być pozbawiony przymiotu strony wyłącznie z tego powodu, że jego organ był w tym postępowaniu organem rozstrzygającym co do jej istoty; strona bowiem jest pojęciem materialnym, a nie procesowym. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania i poglądy prezentowane zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i piśmiennictwie należy uznać, że ocena legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego powinna być poddana bardzo wnikliwej interpretacji w oparciu o wszechstronnie zbadany zindywidualizowany stan faktyczny każdej sprawy na zasadzie omnia sunt interpretanda. Do przyjęcia wniosku, że w danej sprawie podmiot samorządowy pozbawiony jest interesu prawnego i możliwości dochodzenia swoich praw nie wystarczy - tak jak to uczynił w uzasadnieniu zaskarżonej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - kilka lakonicznie sformułowanych uwag przekreślających niejako automatycznie możliwość udziału takiego podmiotu w jakimkolwiek postępowaniu wyłącznie z tego powodu, że jej organ wyposażony został w określone kompetencje ustawowe w zakresie władztwa administracyjnego. Tego rodzaju ograniczenia należy zdaniem Sądu stosować szczególnie ostrożnie mając na względzie art. 78 i 165 Konstytucji RP. Przede wszystkim jednak- co należy podkreślić - w niniejszej sprawie Wójt Gminy [...] nie wydawał decyzji jako organ administracji samorządowej, lecz jako starosta, czyli organ administracji architektoniczno-budowlanej, w którym mowa w art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że Gmina [...] dysponuje interesem prawnym do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2002r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego, garażu, zbiornika bezodpływowego na nieczystości, płyty fundamentowej pod zbiornik na gaz o pojemności 2700 l wraz z przyłączami: wodociągowym i kanalizacyjnym, na dz. nr [...] w [...]. Interes ten wynika z art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Gmina [...] jest właścicielem nieruchomości – działki nr ew[...] znajdującej się w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji. Trudno jest w takim przypadku podzielić pogląd, że Gmina jako wyposażona w osobowość prawną jednostka samorządu terytorialnego szczebla gminnego jest pozbawiona ochrony prawnej i możliwości dochodzenia swoich praw wyłącznie z tego powodu, że ustawodawca ( art. 82a prawa budowlanego sprzed nowelizacji z lipca 2003r) przewidział dla jej organu jakim jest Wójt również realizację zadań zupełnie innego organu w znaczeniu kompetencyjnym i ustrojowym t.j. starosty, tym bardziej, że czym innym jest władztwo administracyjne starosty, a czym innym reprezentacja gminy jako osoby prawnej w postępowaniu administracyjnym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie zastosować się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 ppsa.