II SA/Po 865/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...], Starosta K. na podstawie ar. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) uchylił w całości ostateczną decyzję własną z dnia [...] stycznia 2008 r., znak [...], w sprawie udzielenie Gminie W. zezwolenia na usunięcie drzew z pasa drogowego drogi gminnej w miejscowości N., Gmina W., działka nr [...] obręb N., oraz umorzył postępowanie w tej sprawie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na wniosek Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2008 r., znak [...], wydana została decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r., zezwalającą na wycinkę 28 szt. drzew oraz 45 m2 krzewów z pasa drogowego drogi gminnej na działce nr [...], obręb N. We wniosku Wójt Gminy N. oświadczył zarazem, że przedmiotowe drzewa rosną na wymienionej wyżej działce, której Gmina jest właścicielem. Następnie, postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., znak [...], postępowanie w powyższej sprawie zostało wznowione w związku z uzyskaniem informacji, iż miejsce położenia omawianych drzew jest sporne. W wyniku postępowania prowadzonego z udziałem stron nie udało się ustalić przebiegu pasa drogowego, wobec czego postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., znak [...], postępowanie zawieszono do czasu rozgraniczenia nieruchomości Gminy z nieruchomościami J. G. Postępowanie zostało następnie podjęte na mocy postanowienia z dnia [...] maja 2012 r. ze względu na zawarcie ugody w sprawie przebiegu granicy. W wyniku oględzin terenu przeprowadzonych w dniu [...] maja 2012 r. stwierdzono, że drzewa objęte wnioskiem Gminy znajdowały się poza wytyczonymi podczas rozgraniczenia granicami działki nr [...]; drzewa znajdowały się na działkach nr [...], [...] i [...], należących do J. G. Wobec tego zaistniała przesłanak wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Fakt, że granica działki nr [...] jest sporna i fakt, że drzewa opisane we wniosku Gminy nie rosną na działce nr [...] stanowią okoliczności faktyczne, istotne dla sprawy, które istniały w dniu wydawania decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., a które nie były wtedy znane organowi. Jednocześnie Starosta K. zauważył, że drzewa opisane we wniosku Wójta Gminy W. znajdują się poza granicą działki nr [...]. Dlatego brak jest przedmiotu postępowania, które zostało wszczęte na wniosek Gminy. Z uwagi zatem na bezprzedmiotowość postępowania o zezwolenie na wycięcie drzew należało je umorzyć zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...], Gmina W. odwołał się od powyższej decyzji Starosty K. W uzasadnieniu skarżąca wskazał, że w okresie pomiędzy wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. i wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. brzmienie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151 poz. 1220 z późn. zm.), stanowiącego podstawę wydania zezwolenia na wycięcie drzew, zostało zmienione. Przed nowelizacją powołany przepis dopuszczał bowiem złożenie wniosku o wydanie zezwolenia tylko na wniosek posiadacza nieruchomości, niezależnie od uzyskania zgody właściciela terenu. Tym samym organ I instancji powinien był zbadać, czy postępowanie objęte wznowieniem zostało wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu. Starosta K. przyjął poza tym, że podstawę wznowienia stanowił w rozpatrywanej sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przy czym jako nową okoliczność uznano zakończenie postępowania rozgraniczeniowego działki nr [...], w konsekwencji ustalono, że na działce nr [...] nie znajdują się drzewa, które miały być usunięte wedle pierwotnego zezwolenia. Fakt ten nie uzasadnia jednak jeszcze uchylenia decyzji w trybie wznowienia i umorzenia postępowania. Organ powinien bowiem wykazać, że okoliczność ta istniała w chwili wydawania decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Tymczasem w pkt 9 ugody z dnia [...] września 2011 r., zawartej pomiędzy Gminą W. oraz J. G., skarżąca oświadczyła wyraźnie, że ustalony przebieg granicy jest wynikiem kompromisu i wiąże strony od daty złożenia podpisów pod tym dokumentem. Strony określiły zatem precyzyjnie od jakiego momentu obowiązuje nowy przebieg granicy, nie rozstrzygając jednak kwestii tego, jak granica przebiegała w przeszłości. Tym samym nie można wywodzić, że granica ustalona w ugodzie obowiązywała także w chwili wydawania decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. W konsekwencji doszło więc do naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a następnie także art. 7 k.p.a. Ponadto skarżąca wskazała, że przedmiotowe drzewa znajdowały się w pasie drogowym, co zostało wyraźnie wskazane w decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Odwołując się do definicji z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 z późn. zm.), Gmina W. wskazała, że jako zarządca drogi gminnej była jej posiadaczem, a zatem miała w świetle art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody legitymację do złożenia wniosku o wycięcie przedmiotowych drzew, nawet jeśli nie była właścicielem działki, na której drzewa te faktycznie się znajdowały. Nie można zatem mówić o bezprzedmiotowości postępowania, a Starosta K. powinien był przekazać sprawę do rozpatrzenia Wójtowi Gminy W., zgodnie z właściwością wynikającą z art. 90 wymienionej ustawy. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. J. G. wniósł o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i nieuwzględnienia zarzutów podniesionych w odwołaniu. W powyższym piśmie J. G. wyjaśnił, że Wójt Gminy W. nie miał żadnego prawa do dysponowania jego nieruchomością. Zwłaszcza, że jego posesja była oddzielona od gruntów gminnych za pomocą ogrodzenia do bydła. Geodeta prowadzący rozgraniczenie wskazał przy tym przebieg granicy istniejący od kilkudziesięciu lat, a sama ugoda dotyczy tylko odcinka granicy przy przepuście. Nadto, J. G. zaznaczył, że jest wyłącznym posiadaczem gruntów, na których znajdowały się omawiane drzewa i krzewy, a prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego było zbędne i ukierunkowane jedynie na przedłużenie sprawy. Dlatego w jego ocenie bez znaczenia jest, od kiedy obowiązuje zawarta ugoda. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy szczegółowo przedstawił stan sprawy, w szczególności omówił istotę przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że nową okolicznością faktyczną, która uzasadniała wznowienie postępowania, był fakt, że drzewa i krzewy objęte wnioskiem Gminy W. nie znajdowały się na działce nr [...]. Okoliczność ta została potwierdzona w postępowaniu rozgraniczeniowym, a następnie we wznowionym postępowaniu. Z perspektywy niniejszej sprawy nie jest natomiast istotne, czy ustalenie granic nastąpiło w drodze ugody, czy w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wskazana okoliczność była nowa, nieznana organowi I instancji, skoro materiał dowodowy, zgromadzony w ramach pierwotnego postępowania, wskazywał jednoznacznie, że przedmiotowe drzewa i krzewy znajdują się działce stanowiącej własność Gminy W. Fakt ten ma zarazem istotne znacznie, gdyż Starosta K. mógł wydać zezwolenie na wycięcie drzew i krzewów tylko z nieruchomości będących własnością gminy, co wynika wprost z art. 90 ustawy o ochronie przyrody. Dlatego też podnoszone w odwołaniu kwestie związane z posiadaniem przez skarżącą terenu, na którym rosły wspomniane drzewa i krzewy, pozbawione są doniosłości prawnej. W konsekwencji należy więc stwierdzić, że Starosta K. nie może już rozpatrzyć wniosku Gminy W., a zatem postępowanie należało w tym zakresie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Pismem z dnia [...] września 2012 r. Gmina W. wniósł skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, jak i błąd w ustaleniach faktycznych, związany ze skutkiem zawarcia ugody w dniu [...] września 2011 r. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko, wyrażone w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2012 r., zaznaczając przy tym, że zawarta ugoda w postępowaniu rozgraniczeniowym wywiera skutki jedynie na przyszłość. Organy administracji publicznej przyjęły natomiast wadliwe, że dokument ten ma moc wsteczną, z czym nie można się zgodzić. Tym samym należy też dojść do wniosku, że w kontrolowanym postępowaniu nie zaistniały w rzeczywistości żadne nowe okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. w trybie wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z art. 145 § 1 powołanej ustawy – sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie oraz orzeka o ich uchyleniu, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.). Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest ostateczna. Oznacza to, że uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych przez ustawodawcę. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika zarazem, że decyzja Starosty K. z dnia [...] stycznia 2008 r., znak [...], nie została skutecznie zakwestionowana w administracyjnym toku instancji, a zatem należy przyjąć, że ma ona charakter ostateczny (k. 1 akt adm. organu I instancji). Fakt ten nie był także podważany przez żadną ze stron postępowania. Dlatego wzruszenie powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. mogło nastąpić tylko w jednym z trybów szczególnych, wyraźnie przewidzianych przez ustawodawcę. Jak wynika z kwestionowanej skargą decyzji Starosty K. z dnia [...] czerwca 2012 r. decyzja własna Starosty z dnia [...] stycznia 2008 r. została uchylona w oparciu o przepisy o wznowieniu postępowania. Podstawę do uruchomienia wspomnianego trybu nadzwyczajnego stanowił przy tym art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw (1) istotne dla sprawy (2) nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody (3) istniejące w dniu wydania decyzji, ale (4) nieznane organowi, który wydał decyzję. Aby zatem skutecznie powołać się na tę przesłankę konieczne jest łączne spełnienie wymienionych warunków. Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy, należy najpierw wskazać, że pismem z dnia [...] stycznia 2008 r., znak [...], Wójt Gminy W. zwrócił się o wydanie zezwolenia na wycięcie 28 sztuk drzew i 45 m2 krzewów, które znajdują się na terenie działki nr [...], stanowiącej własność Gminy W. (k. 1 akt adm. organu I instancji). Okoliczności zawarte w powyższym wniosku stanowiły zarazem podstawę stanu faktycznego powołanej decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Trzeba przy tym od razu zaznaczyć, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. nr 92 poz. 880 z późn. zm.) organem właściwym do wydania zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów jest co do zasady wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Niemniej, w odniesieniu do gruntów będących własnością gminy organem właściwym do wydania wspomnianej decyzji jest w świetle art. 90 powołanej ustawy starosta. Następnie jednak w ramach prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego strony zawarły w dniu [...] września 2011 r. przed uprawnionym geodetą ugodę, z której wynika, że teren na którym znajdowały się wycięte drzewa i krzewy zalicza się do nieruchomości stanowiących własność J. G., a nie Gminy W. (k. 43-47 akt adm. organu I instancji). Nie ulega zatem wątpliwości, że powyższa informacja stanowiła istotną okoliczność z perspektywy postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Z zawartej ugody wynika bowiem, że przedmiotowe drzewa i krzewy nie znajdowały się – wbrew twierdzeniom zawartym we wniosku z dnia [...] stycznia 2008 r. – na terenie działki nr [...], a zatem do ich wycięcia należało uzyskać zgodę właściciela nieruchomości. Nie są zarazem w tej mierze trafne uwagi skarżącej, która wskazuje na nowelizację art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zarówno bowiem w pierwotnym, jak i aktualnym brzmieniu tego przepisu ustawodawca przewidywał wymóg uzyskania zgody właściciela nieruchomości, jeżeli wnioskodawca był jedynie posiadaczem działki. Istotny charakter ugody z dnia [...] września 2011 r. w kontekście niniejszej sprawy wynika także z faktu, że Starosta K. pozostawał organem właściwym tylko w odniesieniu do drzew i krzewów znajdujących się na gruntach gminnych. W pozostałym zakresie, a więc w przypadku zlokalizowania drzew i krzewów na nieruchomości prywatnej, Starosta nie ma już kompetencji do wydania zezwolenia na wycięcie wspomnianych roślin. Organem właściwym w takim przypadku pozostaje natomiast na zasadach ogólnych Wójt Gminy W. Omawiana ugoda była także w ocenie Sądu niewątpliwie okolicznością nową i zarazem nieznaną wcześniej Staroście K. Została ona bowiem zawarta już po wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Powyższa ugoda jednocześnie wskazuje, że przed jej zawarciem przebieg granicy między działką nr [...] a nieruchomościami sąsiednimi był niejasny i sporny, co jest informacją istotną dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku Gminy W. z dnia [...] stycznia 2008 r. Najwięcej kontrowersji wzbudziło jednak spełnienie wymogu istnienia nowej okoliczności w chwili wydawania decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Skarżąca argumentowała w tej mierze, że zawarta ugoda wywierała skutki jedynie na przyszłość, co miało znajdować swoje odzwierciedlenie w szczególności w zastrzeżeniu zawartym w pkt 9 ugody z dnia [...] września 2011 r., zgodnie z którym "Gmina W. oświadcza, że ustalona w dniu dzisiejszym granica jest wynikiem kompromisu i wiąże strony od daty złożenia podpisów". Z taką argumentacją trudno jednak zgodzić się w ocenie Sądu. W tej mierze należy zwłaszcza podkreślić, że w świetle protokołu granicznego sporządzonego w dniu [...] września 2011 r. granica działki nr [...] była niewidoczna i biegła tuż przy krawędzi jezdni asfaltowej w odległości wahającej się od 10 cm do 80 cm (k. 35-40 akt adm. organu I instancji). Jedynie w punkcie C18, tj. od zachodniej strony działki nr [...], odległość od krawędzi asfaltu zwiększała się do 110 cm. Nadto, przeprowadzony wywiad terenowy pozwolił również na znalezienie tylko nielicznych znaków granicznych. W większości punktów granicznych, wyznaczonych za pomocą map ewidencyjnych, nie udało się natomiast odnaleźć znaków granicznych. Dlatego trzeba zdaniem Sądu stwierdzić, że wcześniejszy przebieg granicy nie był znany lub przynajmniej należał do spornych. Fakt zawarcia ugody z dnia [...] września 2011 r. stanowi zatem istotną informację co do możliwego przebiegu granicy działki nr [...] w chwili wydawania decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. i jako taki zasługiwał na uwzględnienie w toku kontrolowanego postępowania. Informacja ta odgrywa bowiem kluczową rolę dla poprawnego określenia lokalizacji przedmiotowych drzew. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że kwestia ustalenia właściciela wyciętych drzew i krzewów, a więc w konsekwencji także nieruchomości, na których rośliny te się znajdowały, musiała budzić pewne wątpliwości także dla samej skarżącej. Z pism skierowanych do J. G. z dnia [...] maja 2007 r., [...] października 2007 r. oraz [...] października 2007 r., wspólny znak [...], wynika bowiem, że to właśnie J. G. był wtedy uważany za właściciela wspomnianych drzew i roślin (k. 44-46 akt sądowych). Dokumenty te dodatkowo przemawiają za wnioskiem, że w chwili wydawania decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. przebieg granicy nie był w stopniu dostatecznym ustalony, a ugoda z dnia [...] września 2011 r. stanowiła w tej mierze nową informację, nieznaną wcześniej Staroście, lecz mimo to istotną dla ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] w chwili wydawania decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Na marginesie należy jeszcze podkreślić, że cytowane oświadczenie Gminy W. z pkt 9 tejże ugody wskazuje – przynajmniej prima facie, – że zastrzeżenie to ma charakter jednostronny, wobec czego jego akceptacja przez pozostałe strony nie jest oczywista. Zwłaszcza w razie odnoszenia powyższej konkluzji do organu administracji publicznej jako podmiotu trzeciego. Tym samym należy zdaniem Sądu stwierdzić, że spełnione zostały wszystkie wymogi z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organy administracji publicznej prawidłowo zatem wznowiły postępowanie administracyjne oraz uchyliły decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. we wskazanym trybie nadzwyczajnym. Ponadto, należy także zgodzić się ze stanowiskiem organów co do konieczności umorzenia postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na wycięcie omawianych drzew i krzewów. Roślin te, jak wynika z materiału dowodowego, nie znajdują się bowiem na działce nr [...], należącej do Gminy W. Dlatego, jak wskazano już wcześniej, konieczne byłoby w takim przypadku (1) uzyskanie zgody właściciela nieruchomości, na której rosły przedmiotowe drzewa i krzewy, oraz (2) skierowanie stosowanego wniosku do właściwego organu, tj. Wójta Gminy W. Zgodnie z art. 90 powoływanej ustawy o ochronie przyrody właściwość rzeczowa Starosty K. nie obejmuje bowiem wydawania takich zezwoleń w odniesieniu do drzew i krzewów rosnących na gruntach prywatnych. Dlatego też organy administracji publicznej słusznie uznały, że postępowanie stało się w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu na mocy art. 105 § 1 k.p.a. W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnia skargi, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty K. odpowiadają bowiem prawu. Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 340 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).