I SA/Wa 1041/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na docieplenie elewacji oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. [...]rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w S., utrzymał w mocy decyzję Konserwatora Zabytków Miasta S., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S., Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., pozwalającą na docieplenie elewacji kamienicy, położonej przy ul. [...] w S., dz. Nr[...], zgodnie z przedłożoną dokumentacją, za wyjątkiem elewacji frontowej - południowej oraz części elewacji zachodniej do granicy historycznych gzymsów, pod wskazanymi w decyzji warunkami. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w S. zwróciła się do Konserwatora Zabytków Miasta S. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na docieplenie elewacji budynku położonego przy ul. [...] w S., zgodnie z załączonym do wniosku projektem. W odpowiedzi Konserwator Zabytków Miasta S. decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., zezwolił wnioskodawcy na prowadzenie prac polegających na dociepleniu elewacji przedmiotowej kamienicy, zgodnie z przedłożoną dokumentacją, za wyjątkiem elewacji frontowej - południowej oraz części elewacji zachodniej do granicy historycznych gzymsów, pod następującymi warunkami: - powołania nadzoru konserwatorskiego nad pracami objętymi pozwoleniem (pkt 1), - zawiadomienia Konserwatora Zabytków Miasta S. o terminie rozpoczęcia i zakończenia wskazanych w pozwoleniu prac (pkt 2) oraz, - odbioru częściowego i końcowego wykonanych prac przez Konserwatora Zabytków Miasta S. (pkt 3). Od powyższej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa złożyła odwołanie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2012 r.[...], utrzymał w mocy ww. decyzję Konserwatora. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ określił, że budynek położony w S. przy ul. [...] wzniesiony został w 1912 r., w tradycyjnej technologii, z cegły pełnej. Budynek stanowi element strefy A ochrony konserwatorskiej zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta S., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] lutego 1979 roku. Jest objęty ochroną konserwatorską także na podstawie ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego przez Radę Miasta S. w dniu [...]02.2005 r. (uchwała Nr[...]). Powyższe oznacza, że ochronie konserwatorskiej podlega parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd elewacji. Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w myśl którego pozwolenia organu ochrony zabytków pierwszej instancji wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Jak stanowi art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, przez roboty budowlane należy rozumieć: budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. A zatem, zgodnie z przywołanym przepisem, planowana inwestycja ma charakter robót budowlanych. W ocenie organu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że zakres prac, na które wspólnota mieszkaniowa nie otrzymała pozwolenia, nie jest możliwy do zaakceptowania ze stanowiska konserwatorskiego. W świetle bowiem regulacji art. 4 ww. ustawy, wszelkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Minister zgodził się ze stanowiskiem Konserwatora, że realizacja ocieplenia najbardziej wartościowych i wyeksponowanych elewacji budynku w technice zaproponowanej przez wnioskodawcę, spowoduje niekorzystną zmianę oryginalnego charakteru i wyglądu budynku. Działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowania budynku są możliwe, o ile dokonywane zmiany nie wpływają na uszczuplenie wartości zabytkowych obiektu. Realizacja planowanych prac przy fasadzie i elewacji zachodniej budynku uszczupliłaby wartości tego obiektu, znaczące dla zespołu zabudowy miasta S. Zakrycie bowiem partii ww. elewacji warstwą styropianu ja proponuje to Wspólnota, doprowadziłoby do znacznego zubożenia wartości zabytkowych ww. budynku, poprzez niekorzystną zmianę proporcji tych elewacji oraz ogólne zatarcie cech stylowych budynku i jego uniformizacją ze współcześnie wznoszonymi obiektami. Powyżej dokonanej oceny wartości budynku nie zmienia okoliczność, że obiekt ten został częściowo przekształcony. Organ podkreślił, że w jego ocenie nie doszło w sprawie do naruszenia jak wskazuje Wspólnota art. 7 kpa, czy też art. 107 § 3 Kpa, gdyż organ pierwszej instancji w sposób logiczny i przekonywujący wyjaśnił wnioskodawcy przesłanki, jakimi się kierował odniósł się do wskazanych kwestii oraz przedstawił wszystkie okoliczności, mające wpływ na dokonane rozstrzygniecie. Organ pierwszej instancji podjął bowiem decyzję na podstawie analizy projektu budowlanego, znajomości z urzędu budynku będącego przedmiotem planowanych prac oraz w oparciu o stosowne przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ochrona obszaru o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia historycznego wyrazu architektonicznego chronionego terenu leży w interesie społecznym. W przedmiotowej sprawie jest to sprzeczne z interesem wspólnoty mieszkaniowej, tj. poprawą funkcjonalności budynku. Wnioskowane zamierzenie w części planowanych prac nie spełnia jednak w wystarczającym stopniu koniecznego warunku jak najmniejszej ingerencji w wystrój i plastykę elewacji omawianego obiektu. Słusznie zatem zdaniem Ministra organ pierwszej instancji pozwolił jedynie na ten zakres prac, który nie wpływa tak znacząco na obniżenie wartości zabytkowych budynku, stanowiącego istotny element chronionego zespołu zabudowy miasta S. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w S. W obszernym uzasadnieniu skargi zarzucono organowi naruszenie: - przepisu art. 138 § 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo wystąpienia istotnych uchybień przepisom postępowania, - przepisu art. 10 § 1 kpa oraz przepisu art. 81 kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, poprzez niepoinformowanie skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, pomimo, iż obowiązek ten ciąży także na organie II instancji, - przepisu art. 77 w zw. z art., 7 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz nienależytą jego ocenę w kontekście postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, - naruszenie przepisu art. 80 kpa poprzez dokonanie sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym założeń polegających na przyjęciu, iż wariant, wedle którego skarżąca zamierzała przeprowadzić planowaną inwestycję będzie wiązała się z degradacją obecnych wartości zabytkowych obiektu. Zdaniem Wspólnoty naruszenie powyższych przepisów, w konsekwencji doprowadziło do: - naruszenia przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegającego na przekroczeniu przez organ II instancji granic uznania administracyjnego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dowolnej i niekonkretnej ocenie zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek warunkujących wydanie pozwolenia na prace objęte wnioskiem z dnia 17 listopada 2011 r., i w konsekwencji wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych jedynie w stosunku do części budynku przy jednoczesnej nieuzasadnionej odmowie wydania pozwolenia na wykonanie prac w stosunku do całego budynku, - naruszenia przepisu art. 3 pkt 13 ww. ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie co, skutkowało uznaniem, iż w stosunku do budynku skarżącej ochronie podlega jego forma architektoniczna, styl, zastosowane materiały, funkcja, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi, podczas gdy ochronie podlega układ przestrzenny miasta określony przez historyczne rozplanowanie 2/18 placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój itp. jako zespołu urbanistyczno -krajobrazowego, a nie historycznego zespołu budowlanego. Skarżąca podkreśliła, że kamienica położona przy ul. [...] podlega ochronie jako element tworzący układ urbanistyczny zespołu budowlanego. Planowana inwestycja nie wpływa negatywnie na relacje przestrzenne. Co więcej, na skutek odtworzenia oryginalnego wyglądu kamienicy (sprzed "modernizacji" dokonanej w latach 60 - 70-tych), jej wygląd zewnętrzny będzie w pełni spójny z otoczeniem i charakterem S.jako zespołu urbanistyczno-krajobrazowego. Skarżąca wskazała, że do planowanych przy zniszczonej fasadzie użyty zostanie twardy styropian o podwyższonych parametrach termicznych, zaś do rekonstrukcji gzymsów gotowe półfabrykaty z materiałów syntetycznych z dokładnym odzwierciedleniem oryginalnych profili. Skoro zatem założenia projektu przewidują wierne odzwierciedlenie wyglądu kamienicy, to zdaniem strony można jedynie mówić o polepszeniu walorów wizualnych budynku, w stosunku do stanu obecnego oraz jego relacji z otoczeniem. Ponadto zdaniem Wspólnoty zaskarżona decyzja w sposób wyjątkowo dotkliwy ogranicza uprawnienia właścicielskie względem przedmiotowej kamienicy, a zatem tym bardziej wydanie orzeczenia powinno być poprzedzone szczegółową i precyzyjną analizą stanu faktycznego z uwzględnieniem zasady proporcjonalności oraz uwzględnieniem słusznego interesu wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Na wstępie zaznaczyć należy, budynek położony w S. przy ul. [...] stanowi element strefy A ochrony konserwatorskiej zespołu urbanistyczno – krajobrazowego miasta S., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] lutego 1979 r. , a także podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego przez Radę Miasta S. uchwałą Nr [...] w zakresie "ochrony elewacji frontowej" – co jest w sprawie bezsporne. Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c powołanej ustawy ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi oraz dziełami architektury i budownictwa. Z kolei stosownie do treści art. 3 pkt 12 ustawy historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Historyczny zespół budowlany zaś to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Zgodnie natomiast z treścią z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 powołanej ustawy prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W tym miejscu wskazać należy, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na docieplenie elewacji przedmiotowego budynku, wydawana w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma charakter uznaniowy w tym znaczeniu, że oceny przesłanek rozstrzygnięcia organ dokonuje w oparciu o pojęcia normatywne niedookreślone, których wykładni musi dokonać w trakcie stosowania prawa w indywidualnej sprawie. Gdy już te przesłanki organ ustali, jego rozstrzygnięcie ma charakter związany. Tym niemniej zgodnie z doktryną i orzecznictwem wypracowanym na gruncie art. 7 kpa, tego typu rozstrzygnięcie wymaga szczególnej staranności organu w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny. "Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 kpa. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 kpa nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 kpa obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 kpa nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia" (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2408/07). Wbrew twierdzeniu skarżącej organy obu instancji temu zadaniu sprostały. Zdaniem Sądu Konserwator Zabytków Miasta S. oraz Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokonali szczegółowej i wnikliwej oceny inwestycji objętej wnioskiem w celu ustalenia, czy nie wpłynie ona negatywnie na walory zabytkowe strefy ochrony konserwatorskiej miasta S. Zdaniem Sądu, ocena ta została dokonana prawidłowo i nie budzi zastrzeżeń. Jak wskazał Minister budynek objęty planowaną inwestycją, wzniesiony w 1912 .r w tradycyjnej technologii, z cegły pełnej, stanowi historyczny element zespołu budowlanego i układu urbanistycznego miasta S., a wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego oznacza, że ochronie konserwatorskiej podlega parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd elewacji. W ocenie Ministra realizacja ocieplenia najbardziej wartościowych i wyeksponowanych elewacji budynku w technice zaproponowanej przez skarżącego spowoduje niekorzystną zmianę oryginalnego charakteru i wyglądu budynku. Za najcenniejszą zaś wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji obiektu. Według Ministra o wartości architektonicznej przedmiotowego budynku i jego znaczenia dla zespołu budowlanego stanowią: wygląd bryły budynku, kształt otworów okiennych i drzwiowych, forma balkonów, ryzalitów i wzajemne proporcje tych elementów, gzymsy międzyokienne i gzyms podokapowy, a realizacja planowanych prac przy fasadzie i elewacji zachodniej budynku uszczupliłaby wartości tego obiektu, znaczące dla zespołu zabudowy miasta S. Zakrycie bowiem partii tej elewacji warstwą styropianu doprowadziłoby do znacznego zubożenia wartości zabytkowych budynku, poprzez niekorzystną zmianę proporcji tych elewacji oraz ogólne zatarcie cech stylowych budynku i jego uniformizacją ze współcześnie wznoszonymi obiektami. Organ wskazał również, że planowana inwestycja nie spełnia warunku planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie "ochrony elewacji frontowej", bowiem jej realizacja na owej elewacji wiązałaby się z degradacją jej obecnych wartości zabytkowych. Powyższe, zdaniem Sądu potwierdza trafność oceny dokonanej przez organy administracji, bowiem przedmiotowy budynek zawiera elementy, które mają wartość historyczną i stanowią jako część zabytku nieruchomego dzieło architektury i budownictwa stanowiące świadectwo dawnej zabudowy (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy). Wyjaśnione zostały zatem wszystkie istotne okoliczności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym nie można mówić o naruszeniu przez organy administracji wymogów wynikających z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że dla oceny prawidłowości decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia stan techniczny elewacji, czy też jej oryginalnych detali. W tego rodzaju sprawie istotne jest to, czy przedmiot ochrony istnieje i czy przedstawia wartości zabytkowe, tj. czy jest dziełem człowieka, stanowi świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym, ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, co – zdaniem Sądu - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego szczegółowo wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na marginesie wskazać należy, że Konserwator Miasta S. w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał inną możliwość docieplenia w miejsce proponowanej przez skarżącą. Jeszcze raz należy w tym miejscu podkreślić, że sąd nie może ingerować w merytoryczne uprawnienia organu, może tylko ocenić , czy jego działanie znajduje podstawę w przepisach prawa regulujących sposób załatwienia sprawy. Z analizy akt sprawy wynika, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji rozważył zarówno interesy właściciela jak i interesy ogółu wynikające z konieczności ochrony dóbr kultury, dając w rezultacie przeprowadzonych rozważań pierwszeństwo potrzebom ochrony dóbr kultury. Organ prawidłowo wskazał przy tym przepisy prawa, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Całokształt postępowania odzwierciedlonego w aktach sprawy wskazuje, że zostały wnikliwie zbadane okoliczności faktyczne i prawne, a stanowisko zajęte w przedmiocie planowanego docieplenia przedmiotowego budynku przez skarżącą szczegółowo i wyczerpująco przedstawione. Oznacza to, że organ administracji działając na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, prowadził to postępowanie i wydał rozstrzygniecie nie uchybiając przepisom postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7,77 § 1 i 80 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze prawniczej jednoznacznie wskazuje się, iż zasada określona w art. 15 kpa zawierająca wymóg dwuinstancyjności postępowania administracyjnego musi być tak rozumiana, iż sprawę w jej całokształcie rozpoznaje nie tylko organ pierwszej instancji, ale również w razie zaskarżenia orzeczenia organu pierwszej instancji, również organ odwoławczy /drugiej instancji/. Organ odwoławczy ma możliwość uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji i w to miejsce wydania własnego orzeczenia /reformacyjnego/ i to zarówno w części jak i w całości. Może również w zależności od warunków danej sprawy utrzymać w mocy zaskarżone orzeczenie uznając, po rozpoznaniu sprawy, iż stanowisko organu pierwszej instancji było prawidłowe, jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia niektórych wad uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji - przykładowo może znacznie rozszerzyć motywy, którymi kierował się rozpoznając sprawę.( por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011r. II OSK 1147/10). Należy dodać, że organ odwoławczy w ramach własnej kompetencji do orzekania w ramach dwuinstancyjności postępowania administracyjnego może usunąć wadliwości orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Z zasady ponownego rozpatrywania sprawy przez organ II instancji wynika, że ma on prawo korygować błędy popełnione przez organ I instancji, oczywiście o ile nie prowadziłoby to do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, sanowanie przez Ministra w sprawie niniejszej błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji było uprawnione. Trzeba bowiem wziąć pod uwagę, że zarówno postępowanie prowadzone przez organ I instancji jak i II instancji jest tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym, i dotyczy wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac polegających na dociepleniu elewacji kamienicy znajdującej się na obszarze objętym wpisem do rejestru zabytków oraz objętej ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tego rodzaju postępowaniu materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który w punktach wymienia rodzaje prac i działań, które wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i z którego wynika, że zarówno roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru (pkt. 1) jak i inne działania, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru (pkt. 11) wymagają takiego pozwolenia. Organy obu instancji uznały, że realizacja ocieplenia najbardziej wartościowych i wyeksponowanych elewacji przedmiotowego budynku w technice zaproponowanej przez skarżącą spowoduje niekorzystną zmianę oryginalnego charakteru i wyglądu budynku. Za najcenniejszą zaś wartość zabytku organy uznają jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji obiektu, a o wartości architektonicznej przedmiotowego budynku i jego znaczenia dla zespołu budowlanego według organów stanowią: wygląd bryły budynku, kształt otworów okiennych i drzwiowych, forma balkonów, ryzalitów i wzajemne proporcje tych elementów, gzymsy międzyokienne i gzyms podokapowy. Realizacja zaś planowanych prac przy fasadzie i elewacji zachodniej budynku uszczupliłaby w ocenie organów wartości tego obiektu znaczące dla zabudowy miasta S. Jak wskazał ponadto Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego budynek objęty planowaną inwestycją stanowi element zespołu budowlanego i układu urbanistycznego miasta S. W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi w tej sytuacji Minister zasadnie przywołał w uzasadnieniu swojej decyzji definicję historycznego zespołu budowlanego zawartą w art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Należy mieć bowiem na uwadze to, że historyczny zespół budowlany jest pojęciem węższym od pojęcia historyczny układ urbanistyczny. Jak wynika bowiem z treści art. 3 pkt 12 ww ustawy historyczny układ urbanistyczny zawiera m. in. zespoły budowlane. Sąd podziela stanowisko Ministra, że wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego oznacza, że ochronie konserwatorskiej podlega parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd elewacji. Sąd uznał ponadto, że w odniesieniu do zarzutu dotyczącego pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie zarówno z prawem materialnym, jak i procedurą administracyjną. W tym miejscu stwierdzić należy, że w skardze skierowanej do Sądu skarżąca, stawiając zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i drugiej nie wykazała w żaden sposób, by została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń lub złożenia wyjaśnień i by wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane na podstawie przedłożonego przez skarżącą projektu budowlanego, znajomości z urzędu budynku będącego przedmiotem planowanych prac oraz na podstawie właściwie zastosowanych przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jak słusznie zauważył Minister materiał dowodowy zawiera jedynie dokumenty złożone przez skarżącą Wspólnotę, a więc jej znane. Zauważyć należy, że strona formułująca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. powinna wykazać, że pozbawienie jej udziału w postępowaniu oraz niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności procesowej. Jak bowiem trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05 (publ. ONSAiWSA 2006, Nr 6, poz. 157), nie każde naruszenie przepisów postępowania prowadzi do uchylenia decyzji administracyjnej poddanej kontroli sądu, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała, by niezawiadomienie jej przez organ odwoławczy o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów pozbawiło ją możliwości dokonania konkretnych czynności procesowych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (v: wyrok NSA z dnia 23 marca 2010 r., sygn. II GSK 505/09).W realiach niniejszej sprawy za takie czynności nie można uznać wskazywaną przez skarżącą możliwość skonfrontowania zebranego w sprawie materiału dowodowego z wiedzą specjalistyczną architektów i zabytkoznawców, przygotowujących projekt, co pozwoliłoby na modyfikację wniosku. Należy jeszcze raz podkreślić, że organ I instancji wydając decyzję opierał się na projekcie przedłożonym przez skarżącą, a na etapie postępowania odwoławczego nie byłoby już możliwe zmodyfikowanie wniosku. Jak wynika bowiem z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej sprawy administracyjnej, która była rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania (podmiotowo i przedmiotowo) w sposób odmienny niż uczynił to organ pierwszej instancji. Z wyżej omówionych powodów za czynność procesową mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej nie można, zdaniem Sądu, również uznać wbrew twierdzeniom skarżącej przeprowadzenia dowodu z oględzin. Reasumując, skoro rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, co wyżej szczegółowo wykazano, odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.