II SAB/Bk 64/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. w W. na przewlekłość postępowania Burmistrza C. w sprawie z wniosku W. Sp. z o.o. w W. z dnia 06 stycznia 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy 1. stwierdza prowadzenie postępowania w sprawie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierza Burmistrzowi C. grzywnę w kwocie 1.000,00 (słownie: tysiąca) złotych; 3. zasądza od Burmistrza C. na rzecz skarżącej Spółki W. Sp. z o.o. w W. kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Skargą wniesioną w dniu 26.09.2012r., sprecyzowaną co do przedmiotu zaskarżenia pismem z dnia 10.12.2012r. (k. 60 akt sądowych), Spółka z o.o. "W." w W. zarzuciła Burmistrzowi C. przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku spółki złożonego w dniu 6.01.2012r. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy elektrowni wiatrowej o mocy 2,5 MW wraz z pełną infrastrukturą i urządzeniami służącymi przesyłaniu energii elektrycznej, na działce o numerze [...] położonej w obrębie C. – C., gmina C. W skardze spółka wskazała, że Burmistrz C. prowadzi wiele postępowań z wniosków spółki o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację na terenie gminy elektrowni wiatrowych oraz o ustalenie warunków zabudowy dla ich budowy. We wszystkich przypadkach postępowania są prowadzone bardzo przewlekle, co znalazło potwierdzenie w uwzględnianych przez SKO w Ł. zażaleniach na brak działania organu I instancji. W odniesieniu do kwestionowanego niniejszą skargą postępowania, wniosek został złożony w dniu 6.01.2012r. w piśmie z dnia 5.01.2012r. W związku z przewlekłością organu, spółka złożyła zażalenie na bezczynność. Postanowieniem z dnia [...].04.2012r. SKO w Ł. uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi I instancji termin do załatwienia sprawy do [...].05.2012r. Decyzja organu z dnia [...].05.2012. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy została w trybie odwoławczym uchylona w dniu [...].06.2012r. Ponieważ Burmistrz nadal pozostawał bezczynny, spółka wywiodła drugie zażalenie na bezczynność, które także zostało uznane za uzasadnione postanowieniem SKO w Ł. z dnia [...].07.2012r. Mimo upływu w dniu 20.08.2012r. wyznaczonego terminu na końcowe zapoznanie się z aktami sprawy, do dnia wniesienia skargi decyzja kończąca postępowanie nie została wydana. Zamiast decyzji organ wydał w dniu [...].09.2012r. kolejne postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie, na które strona złożyła zażalenie. Skarżąca spółka podkreśliła, że od dnia złożenia wniosku upłynęło 264 dni i stwierdziła, że zachowanie organu I instancji świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowań, co jest niezgodne z prawem. Dowodem tego jest "wynajdywanie" przez Burmistrza kolejnych powodów, dla których tok postępowań był wstrzymywany: niezasadne zawieszanie postępowań, pozbawione podstaw pozostawianie bez rozpoznawania wniosków, nietrafne odmowy wydania decyzji. Postępowanie Burmistrza jest wyrazem lekceważenia prawa, stąd strona wniosła o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wniosła o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości maksymalnej określonej art. 154 par. 6 ww. ustawy. Wnosząc o wymierzenie maksymalnej grzywny strona podkreśliła, że - przewlekłość postępowania ma charakter ciągły i występuje we wszystkich sprawach z wniosków spółki, - organ lekceważy zalecenia SKO w Ł. zawarte w postanowieniach, - od wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, ważnej przez 4 lata, minęło 7 miesięcy i w dalszym ciągu nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, koniecznej dla wszczęcia postępowania o pozwolenie na budowę - opieszałość urzędu naraża spółkę na dodatkowe koszty - kara winna być adekwatna do strat, jakie ponosi spółka w związku z opóźnieniem w wydaniu decyzji - stanowisko Burmistrza C. pełni osoba, której małżonek jest posłem na Sejm, co tym bardziej wskazuje na lekceważący stosunek organu do przepisów prawa. Pierwotnie skarżąca spółka wnosiła także o zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz C. wniósł o jej oddalenie. Zaprzeczył, jakoby był bezczynny stwierdzając, że postępowanie prowadzone jest zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podkreślił, że wniosek był dotknięty brakami, gdyż nie dołączono do niego ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko a także nie określono granic terenu inwestycji na kopii mapy we właściwej skali 1:500 lub 1:1000. Powyższe braki zostały usunięte dopiero później, a mianowicie decyzja środowiskową została wydana [...].03.2012r., a pozostałe braki uzupełniono, po wezwaniu organu, w dniu 20.06.2012r. Organ podkreślił, że wnioskodawca złożył 18 wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w trakcie postępowań wpłynęły liczne protesty od lokalnej społeczności przeciwko lokalizacji turbin. Z uwagi na wiele protestów miejscowej społeczności przeciwko lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie gminy oraz wynikającą z przepisów prawa możliwość wprowadzenia w planach zagospodarowania przestrzennego dodatkowych kryteriów lokalizacji takich przedsięwzięć oraz minimalnych odległości względem chronionych obszarów, w tym wyznaczenia obszarów, na których będzie dopuszczalny rozwój energetyki wiatrowej, Rada Miejska w C. podjęła starania o uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. uwzględniającego obszary i strefy ochronne pod rozmieszczenie inwestycji z zakresu energii odnawialnej. Uchwała intencyjna w tym przedmiocie została podjęta 22.05.2012r. a w dniu 3.10.2012r. zmieniona w związku z uchwaleniem w dniu 3.10.2012r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. Właśnie z uwagi na zamierzenia planistyczne gminy uregulowania lokalizacji elektrowni wiatrowych w planie, organ podejmował próby zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie do czasu uchwalenia planu. Gdy SKO w Ł. postanowieniem z [...].09.2012r. zakwestionowało zawieszenie postępowania, organ I Instancji przystąpił od merytorycznego zakończenia postępowania, dopuszczając w dniu 25.10.2012r. do udziału w nim S. E. – K. W. W. i P. P. B. zawiadamiając strony postępowania o wydłużeniu terminu do wydania decyzji do dnia 12.11.2012r. Pismem z dnia 22.11.2012r. organ poinformował sąd o wydaniu w dniu [...].11.2012r. decyzji Nr [...] decyzji kończącej postępowanie w sprawie (k. 35 akt sądowych), odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Skarżąca spółka na pytanie sądu, czy w związku z wydaniem końcowej decyzji podtrzymuje skargę na bezczynność organu, oświadczyła, że wydanie decyzji nie zwalnia Burmistrza C. z odpowiedzialności za przewlekłe prowadzenie postępowania. Dodał, ze projekt decyzji sporządzony 27.08.2012r. miał treść uwzględniającą wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Po sprecyzowaniu przez skarżącą spółkę "W." przedmiotu zaskarżenia, sprawa została zarejestrowana jako skarga na przewlekłość Burmistrza C. (vide: zarządzenie przewodniczącego wydziału – k. 61 akt) Burmistrz C. w odpowiedzi na sprecyzowaną, co do przedmiotu zaskarżenia skargę, wniósł o umorzenie postępowania sądowego ewentualnie o oddalenie skargi (k. 70 akt sądowych). Merytorycznie podtrzymał dotychczasowe stanowisko podkreślając, że pierwotny projekt decyzji został opracowany jeszcze przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zasadnie skarżąca spółka upatruje przewlekłości postępowania Burmistrza C. o cechach rażącego naruszenia prawa przy rozpatrywaniu wniosku strony złożonego dnia 6.01.2012r. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy elektrowni wiatrowej o mocy 2,5 MW wraz z urządzeniami służącymi przesyłaniu energii elektrycznej, na działce o numerze [...] położonej w obrębie miejscowości C. – C., gmina C.. Instytucja przewlekłości postępowania administracyjnego została wprowadzona do kodeksu postępowania administracyjnego na mocy ustawy nowelizacyjnej z dnia 3.12.2010r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r. Nr 6, poz. 18). Ww. ustawa nowelizacyjna przyznała stronom postępowania z mocą od 11.04.2012r. uprawnienie do podważania przed sądem administracyjnym przewlekłości postępowania administracyjnego. Na mocy kolejnych nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny został wyposażony w kompetencję do stwierdzania, czy bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: zmiany wprowadzone z mocą od 17.05.2011r. na podstawie ustawy z 20.01.2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – Dz. U. z 2011r. Nr 34, poz. 173) oraz w kompetencję do wymierzania organowi administracji grzywny w przypadku stwierdzania między innymi przewlekłości postępowania (vide: zmiany wprowadzone z mocą od 12.07.2011r. na podstawie ustawy z 25.03.2011r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2011r. Nr 76, poz. 409) W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego, rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie nie pozostając jednak w bezczynności. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 1956/12). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki ( tak NSA w postanowieniu sygn. II GPP 5/10). W tezie wyroku WSA we Wrocławiu sygn. IISAB/Wr 71/11 (Lex Nr 1139146) został zaś zaprezentowany pogląd, że przez pojęcie "przewlekłego postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy tez jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 par. 2 K.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to jest konieczne, zawsze winna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w aspekcie potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia wniosku strony w świetle regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania. Z akt administracyjnych przedstawionych przy odpowiedzi na skargę, wynika następujący obraz działań organu dla załatwienia wniosku strony: 1. wniosek wpływa do organu w dniu 6.01.2012r. Jego załącznikami są; mapa sytuacyjna oraz ewidencyjna, wypis z rejestru gruntów obejmujący działki o potencjalnym zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia oraz pozytywne dla lokalizacji elektrowni opinie służb ruchu lotniczego i lotnictwa cywilnego 2. w dniu 14.03.2012r. wpływa do SKO w Ł. zażalenie spółki na brak działania organu. Organ wyjaśniając organowi odwoławczemu przyczyny zwłoki podaje, że procedura wydania decyzji została wstrzymana, ponieważ do wniosku nie została dołączona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jednocześnie podaje, że taka decyzja została wydana w dniu [...]6.03.2012r. SKO w Ł. postanowieniem z dnia [...].04.2012r. uwzględnia zażalenie na bezczynność Burmistrza C. i wyznacza termin załatwienia wniosku do 4.05.2012r. 3. w dniu 24.04.2012r. zostaje sporządzony projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy a w dniu [...].05.2012r. zapada decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z 2009r. SKO w Ł. decyzją z dnia [...].06.2012r. uwzględnia odwołanie spółki i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając brak wykazania przez burmistrza ustawowych przyczyn dla odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzja SKO wpływa do organu I instancji w dniu 8.06.2012r. 4. w dniu 13.06.2012r. organ wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku o warunki zabudowy, z informacją, że ich nieusunięcie w terminie 7 dni skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. W dniu 20.06.2012r. wpływa do organu pismo strony informujące o uzupełnieniu braków wniosku 5. pismem z 3.07.2012r. organ informuje stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania uznając, że braki nie zostały usunięte. W dniu [...].07.2012r. SKO w Ł. uwzględnia drugie zażalenie wnioskodawcy na bezczynność organu I instancji i przewlekłe prowadzenie postępowania uznając że czynność pozostawienia wniosku bez rozpoznania była niezasadna. Postanowienie SKO wpływa do organu w dniu 2.08.2012r. 6. zawiadomieniem z 6.08.2012r. organ informuje strony postępowania w trybie art. 10 par. 1 k.p.a. o prawie do zapoznania się w terminie 14 dni z materiałami sprawy i wyrażenia końcowego stanowiska 7. w dniu 22.08.2012r. organ wysyła do uprawnionego architekta wniosek o wydanie decyzji i zleca opracowanie projektu decyzji. Projekt pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji zostaje sporządzony z datą 27.08.2012r. 8. w dniu [...].09.2012r Burmistrz C. wydaje postanowienie o zawieszeniu na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowania w sprawie z uwagi na rozpoczętą uchwałą intencyjną z 22.05.2012r. procedurę uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia Burmistrz podaje, że za rozpoczęcie biegu 9 – miesięcznego okresu zawieszenia uznaje dzień 20.06.2012r. tj. dzień uzupełnienia przez stronę braków wniosku złożonego w dniu 16.12.2011r. Postanowieniem z dnia [...].09.2012r. SKO uchyla postanowienie o zawieszeniu jako niezasadne, bo dokonane po upływie dopuszczalnego okresu zawieszenia postępowania o warunki zabudowy z uwagi na procedurę planistyczną. 9. w dniu 25.10.2012r. organ informuje strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do [...].11.2012r. . W dniu [...].11.2012r. wydaje decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Opisany wyżej ciąg czynności podejmowanych przez organ w postępowaniu wszczętym wnioskiem złożonym w dniu 6.01.2012r. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Burmistrz C. prowadził postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy. Za taką oceną przemawiają takie okoliczności, jak: - ewidentna bezczynność organu w okresie od daty złożenia wniosku, czyli 6.01.2012r. r. do dnia wydania w dniu [...].05.2012r. pierwszej decyzji w sprawie, której wydanie było następstwem realizacji obowiązku wynikającego z postanowienia SKO uwzględniającego pierwsze zażalenie strony na bezczynność organu. Przyczyny przy tym braku działania organu, nie były wyjaśniane stronom postępowania, co stanowiło oczywistą obrazę art. 36 k.p.a. - niedopuszczalne wystosowanie do wnioskodawcy wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku już po wejściu w fazę merytorycznej jego oceny, uznane za niezasadne przez organ odwoławczy w postanowieniu z dnia [...].08.2012r. jako dokonane przy niewystąpieniu potrzeby żądania uzupełniania braków wniosku. - oczywiście niesłuszne zawieszenie postępowania w sprawie z uwagi na procedurę planistyczną, dokonane w dacie, w której upłynął już dopuszczalny okres, na który można było wstrzymać bieg postępowania o warunki zabudowy, - podejmowanie aktów sprzecznych z wcześniejszym ukierunkowaniem sprawy, kreujące obraz pozorowania czynności organu Działania podejmowane przez organ mogły być odebrane jako zmierzające do wydłużenia postępowania i "przeciągnięcia" go do momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego wejście w życie przed wydaniem decyzji uczyniłoby bezprzedmiotowym rozpatrywanie wniosku. Przy ocenie charakteru ewidentnej przewlekłości postępowania w sprawie, nie można pominąć tego, że w pierwszych miesiącach postępowania organ ignorował wynikający z art. 36 k.p.a. bezwzględny obowiązek powiadamiania stron postępowania o każdym przypadku niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym przez ustawodawcę. Niedopuszczalna zaś jest sytuacja pozostawiania strony w niewiedzy, co do przyczyn opóźnienia i terminu zakończenia postępowania. Naruszaniu standardów wskazanych w przepisach art. 35 i 36 k.p.a. towarzyszył przy tym brak koncentracji działań organu, którego jawnym przejawem było wystosowanie do strony wezwania do usunięcia braków wniosku po upływie 6 miesięcy od daty złożenia wniosku i w sytuacji wcześniejszego jego traktowania jako kompletnego i pozwalającego na merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanu przewlekłości postępowania o znamionach rażącego naruszenia prawa. Na przeszkodzie takiemu stwierdzeniu nie stanął fakt wydania w dniu [...].11.2012r. decyzji kończącej postępowanie, albowiem, jak orzekł NSA w wyroku z dnia 5.07.2012r. sygn. II OSK 1031/12, przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Uwzględniając wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł o wymierzeniu grzywny w kwocie 1000 złotych. Wprawdzie strona wnioskowała o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej przepisem art. 154 par. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ale wnioskiem tym skład orzekający nie był związany stosownie do treści art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że o wysokości grzywny rozstrzyga sąd samodzielnie, który określenia kwoty grzywny dokonuje poprzez "miarkowanie" biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy. Ustawodawca ozaczył bowiem w przepisie jedynie górną granicę kwoty grzywny. W wyroku z dnia 26.10.2006r. (sygn. III SAWa 1237/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że określenie przez ustawodawcę jedynie górnej granicy grzywny możliwej do wymierzenia oznacza, że w przypadku wymierzenia grzywny poniżej tej granicy, nie jest konieczne aby kwota grzywny odpowiadała określonej wielokrotności tego wskaźnika. Orzekając o wysokości grzywny w sprawie niniejszej w wymiarze 1000 złotych, sad miał na uwadze, że jest to jedna z wielu skarg spółki "W." na przewlekłe działanie Burmistrza C. W tym samym dniu, w którym zapadł wyrok w sprawie niniejszej, Burmistrz C. został ukarany grzywnami w kwotach po 1000 złotych w sprawach IISA/Bk 62/12, IISA/Bk 63/12 i II SA/Bk 65/12. Z urzędu jest sądowi wiadome, że na rozpatrzenie oczekuje jeszcze kilka skarg spółki na przewlekłe postępowanie Burmistrza C. w sprawach związanych z rozpatrywaniem innych indywidualnych wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla budowy elektrowni wiatrowych. Grzywna wymierzana na podstawie art. 154 par. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie ma wyłącznie charakteru represyjnego. Jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i poprzez realne zagrożenie sankcją zmuszenie do sprawnego i terminowego załatwiania wniosków stron postępowania. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji.