I OZ 121/13

Dnia 20 lutego 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1327/12, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 25 stycznia 2012 r. nr XIX/314/12 w przedmiocie wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Olsztyn na lata 2012-2016 postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 17 stycznia 2013 r. odmówił W. P. przywrócenia terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 25 stycznia 2012 r. nr XIX/314/12 w przedmiocie wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Olsztyn na lata 2012-2016. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, iż W. P. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Olsztyn nr XIX/314/12 z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Olsztyn na lata 2012-2016 wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia tej skargi. Wnioskodawca podał, iż w dniu 23 kwietnia 2012 r. otrzymał z Zakładu Lokali i Budynków Komunalnych w Olsztynie pismo o podwyższeniu dotychczasowego czynszu. Zgodnie z pouczeniem zawartym w tym piśmie, złożył pozew do Sądu Rejonowego w Olsztynie o ustalenie, iż podwyżka czynszu za lokal jest niezasadna. Sprawa ta nie została jeszcze rozpoznana, ale w podobnych sprawach innych najemców Sąd Rejonowy wskazał na obowiązywanie uchwały Rady Miejskiej. Wnioskodawca zasięgnął porady prawnej i dowiedział się, ze musi złożyć do Rady Miasta wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które Rada powinna udzielić odpowiedzi w terminie 30 dni. Wezwanie wysłane zostało w dniu 21 sierpnia 2012 r. listem poleconym i mimo upływu ponad 2 miesięcy organ nie udzielił odpowiedzi. Z relacji wnioskodawcy wynika, że po upływie 30 dni od wezwania kilkakrotnie chodził do biura Rady Miasta z zapytaniem o odpowiedź na wezwanie, lecz urzędniczka odpowiadała, iż Prezydent Miasta nie zajął stanowiska, a w związku z tym "Rada nie wie, co ma odpisać". Według wnioskodawcy przekroczenie terminu nastąpiło z tego powodu, że pracownicy biura Rady Miasta utwierdzali go w przekonaniu, iż otrzyma odpowiedź i przewlekle prowadzili postępowanie. Wyjaśnił, iż z wykształcenia jest technikiem elektrykiem i nie wie jaki jest termin do wniesienia skargi, a w żadnym z pism otrzymywanych przez niego nie było pouczenia na ten temat. W piśmie z dnia 31 grudnia 2012 r. W. P. oświadczył, iż nie był informowany przez pracowników Biura Rady Miasta o terminie do wniesienia skargi, a o tym że ma na to 60 dni dowiedział się z odpowiedzi na skargę. W jego ocenie, skoro termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 22 października 2012 r., a skargę wniósł w dniu 29 października 2012 r., to spóźnił się 7 dni. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd ten zauważył, iż określone w art. 86 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności. WSA przyjął obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Nastąpić może zatem wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Sądu pierwszej instancji wskazał, iż termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 22 października 2012 r. Skarga wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu wniesiona została w dniu 31 października 2012 r., gdyż w tym właśnie dniu nastąpiło jej przesłanie organowi celem nadania biegu stosownie do art. 54 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga na uchwałę rady gminy wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) musi być poprzedzona wniesieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Od momentu wniesienia wezwania biegnie określony w art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin do złożenia skargi do sądu, który w przypadku udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wynosi 30 dni od doręczenia odpowiedzi, a w przypadku braku takiej odpowiedzi – 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Według stanowiska Sądu, skoro wezwanie nie wymaga załatwienia w postępowaniu administracyjnym, to ani rada gminy jako organ stanowiący, ani wójt, burmistrz, prezydent jako organ wykonawczy, nie mają obowiązku pouczania strony skarżącej o terminie do wniesienia skargi. W takiej sytuacji nie obowiązują bowiem zasady określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym zawarta w art. 9 k.p.a. zasada czuwania przez organy, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nie można zatem - w ocenie WSA - przerzucać na organ winy ze względu na brak pouczenia o sposobie i terminie wniesienia skargi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżący powinien podjąć działania celem uzyskania stosownych informacji. Z obowiązku tego nie zwalnia go okoliczność, iż nie zna przepisów prawa. Sąd wrócił uwagę, że skarżący - jak sam przyznaje - zasięgał porady prawnej odnośnie sposobu zaskarżenia uchwały i wiedział, iż musi wnieść wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do Rady Miasta, a Rada winna na nie odpowiedzieć w terminie 30 dni. Skoro skarżący nie otrzymał odpowiedzi po upływie wskazanego terminu, winien był - według tego Sądu - bez zbędnej zwłoki podjąć starania celem ustalenia, w jakim terminie może zaskarżyć uchwałę. W ocenie Sądu Wojewódzkiego okoliczność, że z wniesieniem skargi zwlekał ponad ustawowy termin 30 dni świadczy o tym, iż nie dochował on należytej staranności. Termin ten jest na tyle długi, że umożliwia uzyskanie stosownych informacji i terminowe wniesienie skargi, nie można zatem uznać, iż wniesienie skargi z uchybieniem terminu nastąpiło bez winy skarżącego. W zażaleniu na powyższe postanowienie W. P. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Według przedstawionych zarzutów postanowienie zostało wydane przedwcześnie. Sąd powinien wyznaczyć rozprawę i przesłuchać skarżącego oraz wnioskowanego przez niego świadka - pracownicę Biura Rady Miejskiej, której oświadczenie skierowane pisemnie do WSA o ustnym pouczeniu o treści art. 53 §2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, było niezgodne z prawdą. Autor zażalenia zarzucił, iż to pracownicy Biura Rady Miejskiej ponoszą winę za niezłożenie skargi w terminie. Skoro urzędnicy nie ponoszą winy za brak znajomości przepisów, to nie można wymagać, aby znał je zwykły obywatel. Zaznaczył ponadto, że korzystał z porady prawnej tylko raz i uzyskał informację, że należy wysłać wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Z relacji skarżącego wynika, że o 60 dniowym terminie na złożenie skargi dowiedział się dopiero z doręczonej przez WSA odpowiedzi organu na skargę. Składając skargę do WSA tylko na wszelki wypadek wniósł o przywrócenie terminu, jednak nie wiedział w jakim terminie składa się tego typu skargę. Wnoszący zażalenie tłumaczy, że działał w zaufaniu do udzielanych mu przez pracowników Biura Rady Miejskiej informacji o tym, że otrzyma odpowiedź, jak tylko Prezydent Miasta zajmie stanowisko w sprawie. W tych okolicznościach odmowa przywrócenia terminu do wniesienia przez jest - jego zdaniem - przejawem nadmiernego formalizmu. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie zażalenia zarzucając, iż w zażaleniu nie określono terminu powzięcia informacji, od którego liczyć można siedmiodniowy termin do wniesienia skargi. Organ podniósł ponadto, że sposób, w jaki skarżący uzewnętrzniał swoje żądania przed organem i redagował pisma procesowe oraz fakt, iż konsultował się z profesjonalistami wskazuje, że jego świadomość prawna jest wyższa od przeciętnej. Ponadto - według organu - skarżący został poinformowany przez administrację Biura Rady Miasta o przysługujących środkach prawnych i terminach wynikających z art. 53 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. (powoływana jako: p.p.s.a.), jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi o przywróceniu terminu. Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 87 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 87 § 2 p.p.s.a. należy w nim uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że strona nie uprawdopodobniła okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że intencją ustawodawcy przy tworzeniu przepisów regulujących instytucję przywrócenia terminu było umożliwienie stronie obrony swoich praw, czy interesów w sytuacji, gdy upływ terminów procesowych wywołał dla niej negatywne skutki prawne, przy jednoczesnym założeniu, że strona dołożyła wszelkich możliwych starań, aby takich negatywnych konsekwencji uniknąć. Pierwszorzędne znaczenie dla rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności w postępowaniu sądowym ma zatem ustalenie, że fakt uchybienia przez stronę terminowi nie nastąpił z jej winy. W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia skarżący jako przyczynę uchybienia terminu wskazał brak odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz brak pouczenia przez organ o sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w okolicznościach tej sprawy – wskazane przyczyny nie mogły stanowić podstawy przywrócenia terminu. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. (powoływana jako: u.s.g.) warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest skierowanie do właściwego organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a., co oznacza, że z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Takie stanowisko przyjęte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA z 2007 r., z. 3, poz. 60) podziela Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie. Jak wynika z powołanych wyżej przepisów, ustawodawca w żaden sposób nie uzależnił skuteczności wniesienia skargi od udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przeciwnie, dopuścił wyraźnie możliwość wniesienia skargi również w sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi. Nie ma również takich regulacji prawnych, które analogicznie do rozwiązań dotyczących zaskarżania decyzji administracyjnych, obligowałyby organ do informowania w każdym przypadku - z urzędu - o sposobie i terminie wnoszenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Należy pamiętać, iż to na stronie, która spowodować zamierza poddanie w tym trybie konkretnej uchwały kontroli sądowej, spoczywa obowiązek dopełnienia prawem określonych warunków - w tym wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale również wniesienia skargi w odpowiednim terminie. Trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, iż w rozpatrywanej sprawie brak udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie, jak też brak informacji ze strony organu o treści art. 53 §2 p.p.s.a. nie może stanowić o braku winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. Skoro bowiem strona korzystała z profesjonalnej porady prawnej i miała wiedzę, że warunkiem dopuszczalności skargi jest skierowanie do organu wezwania o usunięcie naruszenia prawa, to przy zachowaniu minimum staranności i dbałości o własne interesy, powinna również ustalić jaki jest ustawowy termin do wniesienia skargi. Fakt, iż wraz ze skargą tj. jeszcze przed uzyskaniem na nią odpowiedzi organu, skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia wskazuje, że istnienie terminu do dokonania tej czynności było mu wiadome. W okolicznościach zatem rozpoznawanej sprawy, ewentualna niewiedza strony co do długości terminu lub błędne przekonanie, że termin do wniesienia skargi rozpoczyna swój bieg po udzieleniu przez organ odpowiedzi na wezwanie - nie mogły stanowić przesłanki do przywrócenia terminu. W odniesieniu do zarzutu zażalenia dotyczącego braku przeprowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wnioskowanego dowodu tj. przesłuchania w charakterze świadka pracownika Biura Rady na okoliczność, czy skarżący został pouczony przez organ o terminie wniesienia skargi, zauważyć należy, iż stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów i to wyłącznie wtedy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis przewiduje możliwość dopuszczenia jedynie dowodów z dokumentów. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości dopuszczenia zawnioskowanego dowodu w postaci zeznań świadka. Ponadto - jak wykazano - kwestia czy organ udzielił skarżącemu pouczenia o terminie wnoszenia skargi pozostaje bez istotnego wpływu dla zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż nawet, jeśli organ pouczenia takiego nie udzielił, nie można przyjąć, iż okoliczność ta uniemożliwiła skarżącemu wniesienie skargi w terminie. Skarżący bowiem, przy zachowaniu minimum staranności, mógł i powinien informacje te posiadać. Reasumując, podniesione w zażaleniu zarzuty nie mogą podważyć zasadności odmowy przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Z tych względów zażalenie, jako nieuzasadnione podlegało oddaleniu na podstawie art.184 w zw. z art.197 § 2 p.p.s.a.