II SA/Sz 1195/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu [...] do Urzędu Miasta wpłynęło pismo prokuratora Prokuratury Rejonowej, w którym powyższy organ wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania Z. S. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Prokurator poinformował, że w toku postępowania przygotowawczego ustalono, że w dniu [...] Z. S., nie podejmując żadnego manewru obronnego, pomimo że pokrzywdzony co najmniej przez sekundy znajdował się w polu jego widzenia. Według prokuratora, charakter popełnionego czynu oraz podeszły wiek kierowcy, nasuwa zastrzeżenia co do sprawności psychofizycznej powyższego kierowcy. Po wszczęciu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) skierował Z.S. posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy na badania lekarskie z powodu otrzymania informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu. Od powyższej decyzji odwołał się Z. S. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy lub umorzenie postępowania I instancji. W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta nie zawiera uzasadnienia, co utrudnia stronie ustosunkowanie się do podjętego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak, w ocenie strony, w sprawie nie zaistniały przesłanki warunkujące wydanie decyzji o skierowaniu na badania lekarskie, gdyż cieszy się dobrym stanem zdrowia fizycznego i psychicznego, czego dowodem jest wydanie mu prawa jazdy bezterminowo. Z. S. podniósł, że stanowisko prokuratora wyrażone w piśmie skierowanym do organu I instancji, jest jednoznacznym stwierdzeniem winy. Tymczasem jedynym organem uprawnionym do stwierdzenia o winie lub o niewinności jest sąd. Ponadto prokurator Prokuratury Rejonowej we wniosku o skierowanie na badania lekarskie przytoczył wybiórczo okoliczności wypadku. Pominął to, że w dniu zdarzenia padał deszcz, kierujący poruszał się z właściwą prędkością, a przechodzień był po spożyciu alkoholu i wszedł na jezdnię na czerwonym świetle. Po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 122 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że przesłanką materialnoprawną skierowania na badania lekarskie w oparciu o art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym są nasuwające się zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego. Zastrzeżenia te muszą być konkretne i związane z określonymi zachowaniami się kierowcy lub diagnozą lekarską wskazującą bezpośrednio na możliwość istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdem. Podstawą do wydania decyzji jest wiarygodna informacja o stanie zdrowia, która z dużym prawdopodobieństwem wskazuje na istotne zmniejszenie sprawności organizmu kierującego pojazdem. Organ II instancji podniósł, że zastrzeżenia co do stanu zdrowia Z. S. zgłoszone przez prokuratora, stanowią informację wiarygodną z uwagi na to, że pochodzą od organu stojącego na straży praworządności. Podniesiona przez prokuratora okoliczność, że Z. S. kierując pojazdem samochodowym nie wykonał żadnego manewru obronnego, mającego na celu uniknięcie wypadku, jest wystarczająca do powzięcia wątpliwości co do stanu zdrowia kierującego. Brak reakcji nawet w niesprzyjających warunkach, przy zielonym świetle, stanowi bowiem przesłankę, która uprawdopodabnia istotne zmniejszenie się sprawności kierującego samochodem. Przy czym fakt posiadania prawa jazdy wydanego bezterminowo nie świadczy, że kierowca cieszy się dobrym stanem zdrowia, gdyż ten stan może zmienić się nagle. Zaznaczono, że nie jest obojętna dla uczestników ruchu drogowego reakcja kierującego w sytuacjach nagłych, niespodziewanych, na które to kierujący nie ma wpływu. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej zwanego "K.p.a."), Kolegium wyjaśniło, że skierowanie na badania lekarskie zgodnie z dyspozycją art. 122 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym dokonywane jest na wzorze określonym przepisami wykonawczymi. Wzór ten nie zawiera możliwości rozszerzenia uzasadniania tego rozstrzygnięcia o elementy wynikające z art. 107 K.p.a., jednakże to nie eliminuje kwestii obowiązku organu właściwego uzasadnienia decyzji. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Kolegium z dnia [...] Z. S. zarzucił naruszenia: - art. 107 K.p.a. wobec wskazania jako strony postępowania Prezydenta Miasta oraz pominięcia przy podpisach członków organu kolegialnego podania imienia i nazwiska tych osób oraz zajmowanego stanowiska służbowego tej osoby, - art. 7, art. 80, art. 136 K.p.a. poprzez uznanie za wiarygodne informacje udzielone przez prokuratora pomimo niewyjaśnienia stanu faktycznego i nieprzeprowadzenia dodatkowego postępowania z urzędu w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Mając na uwadze wskazane uchybienia strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub ewentualnie o jej uchylenie. Argumentując zajęte stanowisko w sprawie, skarżący podniósł, że wbrew zasadom postępowania jest przyjęcie istnienia zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia tylko i wyłącznie z uwagi na fakt uzyskania takich informacji od prokuratora. Na potwierdzenie zaprezentowanego poglądu, skarżący przytoczył wyrok WSA z dnia [...] sygn. akt II SA/Gl 98/08, w którym wskazano, że prokurator nie jest organem posiadającym specjalne uprawnienia skutkujące obowiązkiem wydania skierowania na badania, a o zasadności skierowania na badania nie przesądza sama okoliczność, że z wnioskiem w tym zakresie wystąpił prokurator. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że to na organie wydającym decyzję ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego i wykazanie dlaczego daną sytuację uważa za przypadek nasuwający zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego pojazdem. Zastrzeżenia co do stanu zdrowia muszą zatem wynikać z okoliczności ustalonych przez organ (wyrok NSA z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt I OSK 44/09, z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1074/08). Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie wskazał takich okoliczności, zaś organ II instancji nie dokonał własnych ustaleń faktycznych, tylko oparł się na twierdzeniach prokuratora. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy przyznał, że faktycznie w zaskarżonej decyzji zamiast wyrażenia " ", wskazano " ", jednakże powyższe należy uznać za oczywistą omyłkę, nie stanowiącą podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia. Nie stwierdzono, aby decyzja naruszała art. 107 K.p.a. Wbrew twierdzeniu skarżącego, członkowie organu kolegialnego, wskazani z imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, podpisali własnoręcznie decyzję. Organ natomiast uznając za wiarygodne informacje uzyskane od prokuratora dokonał własnych ocen okoliczności faktycznych. Biorący udział w rozprawie sądowej prokurator Prokuratury Apelacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mogących mieć szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola dokonana według kryterium zgodności z prawem i wobec niezwiązania zarzutami skargi, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy. Jako podstawę materialnoprawną wydania tych decyzji wskazano na art. 122 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Stosownie do art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Natomiast art. 122 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy stanowi, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie do kierowania tramwajem, skierowana decyzją starosty na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Powołane przepisy niewątpliwie zawierają rozbieżne przesłanki warunkujące skierowanie w trybie administracyjnym na badania lekarskie. W pierwszym przypadku, tj. wskazanym w art. 122 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, wymogiem jest istnienie zastrzeżeń co do stanu zdrowia, zaś w drugim, tj. art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy – zawiadomienie otrzymane od organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy wskazanych w § 2 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". W niniejszej sprawie, postępowanie wszczęto z uwagi na uzyskanie informacji od prokuratora Prokuratury Rejonowej o zastrzeżeniach w stanie zdrowia skarżącego, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Podkreślenia wymaga, że prokurator nie jest organem uprawnionym do dokonywania zawiadomień starosty w trybie art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, tak więc w sprawie nie zaistniały przesłanki wskazane w tym przepisie. W tej sytuacji należy stwierdzić, że powołanie w podstawie prawnej decyzji organów obu instancji art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym nastąpiło z naruszeniem tego unormowania. Jak już wyżej wskazano art. 122 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy uzależnia wydanie decyzji o skierowaniu kierowcy na dodatkowe badania lekarskie od przesłanki nasuwającego się zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Szczegółowe warunki i tryb kierowania na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi określa rozporządzenie. W myśl § 2 ust. 5 rozporządzenia starosta może również skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. W orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę wydania decyzji mogą stanowić tylko te przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na istotne zmniejszenie się sprawności kierującego. Zastrzeżenia muszą być konkretne i wynikać z obiektywnych faktycznych okoliczności, którym trudno z góry zaprzeczyć, bez dodatkowej, medycznej weryfikacji stanu zdrowia kierowcy (por. wyrok NA sygn. akt I OSK 156/11, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA sygn. akt III SA/Wr 445/11, Lex nr 1104416). Nie są zatem wystarczające same wątpliwości, czy przypuszczenia co do predyspozycji zdrowotnych kierowcy. Istotą postępowania administracyjnego jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego. W tym celu organ administracji publicznej obowiązany jest do podjęcia wszelkich czynności, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności faktycznych w sprawie, w tym zgromadzenia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w oparciu o który ocenia się, czy dana okoliczność została udowodniona, o czym stanowi art. 7, art. 77 i 80 K.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie organy obu instancji uchybiły powyższym przepisom. Prezydent Miasta i Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako przyczynę skierowania na badania wskazali na uzyskanie informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia Z. S. mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdem. Powyższa informacja pochodziła od prokuratora Prokuratury Rejonowej i wynikało z niej, że skarżący nie podjął żadnego manewru obronnego i najechał na przechodnia, pomimo tego, że ten znajdował się przez co najmniej sekundy w polu widzenia kierowcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako okoliczność faktyczną, która może budzić zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego, uznało opisane przez prokuratora zachowanie Z. S. w trakcie zdarzenia drogowego. Rację ma organ odwoławczy, że zachowanie kierującego w sytuacjach nagłych nie jest obojętne dla uczestników ruchu drogowego. Jednakże należy pamiętać, że przesłanką do skierowania na badania lekarskie nie mogą być jakiekolwiek wątpliwości spowodowane zachowaniem kierowcy, ale tylko konkretne i uzasadnione okoliczności świadczące o pogarszającym się stanie zdrowia. Zachowanie świadczy o możliwości obniżenia sprawności psychofizycznej kierowcy o ile bezpośrednio wskazuje na objawy chorobowe, upośledzenia, zaburzenia psychiczne czy osobowe, a więc zagrożenia medyczne, psychiczne lub osobowe. Tymczasem reakcja kierowcy, jako uczestnika ruchu drogowego, spowodowana może być różnego rodzaju okolicznościami, do których – obok predyspozycji zdrowotnych - należy zaliczyć przykładowo: warunki atmosferyczne czy stan techniczny pojazdu. Tak więc okoliczność zachowania się kierowcy podczas wypadku sama w sobie nie przesądza, że źródłem takiego stanu rzeczy mógł być stan zdrowia. Zauważyć należy, że informacja prokuratora była ogólna. Zawierała jedynie krótki opis wypadku drogowego oraz sygnalizację, że charakter czynu jak i wiek kierowcy nasuwają zastrzeżenia co do jego sprawności psychofizycznej. Prokurator nie podał żadnych konkretnych okoliczności ani nie powołał dowodów, które umożliwiałyby stwierdzenie, że w realiach niniejszej sprawy wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego są uzasadnione. Informacja zatem nie była wystarczająca, aby wydać decyzję w oparciu o art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W tej sytuacji organ zobligowany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie tego, czy w stosunku do skarżącego istnieją konkretne i uzasadnione okoliczności, które mogłyby powodować wątpliwości co do jego stanu zdrowia z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jak słusznie zauważył skarżący, organ administracji publicznej nie może kierować się automatyzmem i nakładać obowiązku na obywatela, tylko z tego względu, że w ocenie podmiotu zgłaszającego, istnieje okoliczność nasuwająca zastrzeżenia co do sprawności psychofizycznej kierowcy. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji, po wpłynięciu informacji od prokuratora Prokuratury Rejonowej, nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego. To czy z okoliczności sprawy zasygnalizowanej przez prokuratora wynikają zastrzeżenia co do zdrowia skarżącego organ powinien był ustalić we własnym zakresie przy wykorzystaniu wszystkich dopuszczalnych środków prawnych, jak chociażby przesłuchania strony co do okoliczności wypadku oraz jego stanu zdrowia. Nic nie stało na przeszkodzie, aby organ zbadał, czy w sprawie został sporządzony przez prokuratora akt oskarżenia i o jakiej treści i uzasadnieniu. Miarodajnym środkiem dowodowym byłoby też uzasadnienie wyroku w sprawie, o ile wyrok zapadł i zostało sporządzone do niego uzasadnienie. Skoro nie zebrano w sprawie żadnych dowodów to należy uznać, że istota sprawy nie została wyjaśniona, a zatem stwierdzenie spełnienia przesłanki z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest co najmniej przedwczesne. Organ II instancji nie dostrzegając powyższych uchybień, rozpoznał merytorycznie sprawę, co stanowi o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie sposób podzielić poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że wynikająca z informacji prokuratora okoliczność niewykonania przez skarżącego manewru obronnego, mającego na celu uniknięcie wypadku, jest wystarczająca do powzięcia wątpliwości co do istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Wywodzenie z niepodjęcia działań obronnych przez kierowcę w sytuacji braku ustaleń w zakresie możliwości ich podjęcia i przyczyn braku reakcji skarżącego, nie daje dostatecznych podstaw do skierowania na dodatkowe badania lekarskie. Opisane powyżej naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd nie dopatrzył się natomiast zarzucanego naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. Określenie w zaskarżonej decyzji, że organem I instancji rozpoznającym sprawę był Prezydent Miasta zamiast Prezydenta Miasta, jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, jest oczywistą omyłką, a więc wadą nieistotną, która nie może stanowić o uchyleniu rozstrzygnięcia. Ponadto, wbrew twierdzeniu skarżącego, w decyzji wskazano imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe członków Kolegium, którzy brali udział przy rozstrzyganiu sprawy. To, że obok nieczytelnych własnoręcznych podpisów nie wskazano imienia i nazwiska tych osób, nie oznacza, że decyzja nie spełnia warunków określonych w powołanym wyżej przepisie. Podpis bowiem nie musi być czytelny, wystarczającym jest aby był umieszczony na decyzji, w której to wskazano imiona, nazwiska i stanowisko służbowe osób podpisujących. Słusznie podniósł skarżący, że decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia, jednakże powyższe uchybienie zostało naprawione przez organ II instancji, co znajduje oparcie w przepisach prawa. Podkreślić jednak należy, że fakt posługiwania się przy wydaniu decyzji przez organ I instancji formularzem skierowania na badania lekarskie, przewidzianym w przepisach wykonawczych do ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie eliminuje obowiązku organu uwzględnienia wymogów formalnych wynikających z art. 107 § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie o obowiązku poddania się dodatkowemu badaniu lekarskiemu przez osobę posiadającą uprawnienia do kierowania pojazdami, bez względu na to czy zostało sporządzone na wzorze czy nie, stanowi decyzję z wszelkimi tego konsekwencjami. Z kolei odnosząc się do zaniechania przez organ odwoławczy przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego należy wyjaśnić, że art. 136 K.p.a. ma zastosowanie o ile w sprawie nie jest konieczne przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organu I instancji będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy w sprawie zasygnalizowane przez prokuratora zastrzeżenia w istocie istnieją, a następnie – stosownie do poczynionych ustaleń – wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia w sprawie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.152 powołanej ustawy.