I OSK 575/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Skarbimierz od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 560/12 o odrzuceniu skargi Gminy Skarbimierz na wezwanie Wojewody Opolskiego z dnia 18 września 2012 r., nr NK.III.4100.141.2012.KK w przedmiocie zaprzestania naruszeń prawa postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 17 stycznia 2013 r., II SA/Op 560/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę Gminy Skarbimierz na wezwanie Wojewody Opolskiego z 18 września 2012 r., nr NK.III.4100.141.2012.KK w przedmiocie zaprzestania naruszeń prawa. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 18 września 2012 r., nr NK.III.4100.141.2012.KK, wskazując na powtarzające się naruszenia ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), Wojewoda Opolski na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; zwanej dalej: u.s.g.) wezwał Wójta Gminy Skarbimierz do zaprzestania naruszeń prawa. Zarządzeniem z 17 października 2012 r., Wójt Gminy Skarbimierz postanowił o złożeniu w imieniu Gminy Skarbimierz skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego. W skardze powołano art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) i wskazano, że Wojewoda Opolski naruszył przepisy art. 98 ust. 5 i art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż wezwanie do zaprzestania naruszeń stosuje się w sytuacji wielokrotnego zastosowania środków nadzorczych, które nie przyniosły pożądanych przez organ nadzoru rezultatów, podczas gdy w Gminie Skarbimierz nie wystąpiły przypadki niewykonania orzeczeń sądu, czy też rozstrzygnięć wojewody. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżone pismo Wojewody Opolskiego z 18 września 2012 r. nie jest aktem podlegającym kontroli sądu administracyjnego. Nie jest "rozstrzygnięciem organu nadzoru", o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.s.g. jak i "aktem nadzoru" określonym w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Zdaniem Sądu przepis art. 96 ust. 2 u.s.g. określa przesłanki i tryb zastosowania środka nadzorczego o charakterze personalnym, polegającego na odwołaniu wójta z pełnionej funkcji. W świetle tego przepisu, wydanie środka nadzorczego w postaci odwołania wójta poprzedzone jest postępowaniem, które składa się z kilku obligatoryjnych etapów, w których splatają się uprawnienia wojewody i Prezesa Rady Ministrów, a także ministra do spraw administracji publicznej. Wyróżnić należy etap wstępny, polegający na przedstawieniu wójtowi przez wojewodę zarzutów i wezwaniu wójta do zaprzestania naruszeń prawa. Etap ten może, ale nie musi, prowadzić do podjęcia kolejnej czynności postępowania. Dopiero bowiem zaistnienie dalszych naruszeń otwiera następne stadium postępowania, gdyż uprawnia wojewodę do wystąpienia z wnioskiem o odwołanie wójta. Podjęcie tej czynności warunkuje dalsze procedowanie i umożliwia Prezesowi Rady Ministrów wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego o odwołaniu wójta. Etapem końcowym analizowanej procedury jest zaś wyznaczenie przez Prezesa Rady Ministrów, na wniosek ministra do spraw administracji publicznej, osoby, która do czasu wyboru wójta pełni jego funkcję. Przy określeniu aktu nadzoru podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego w zakresie aktów podejmowanych na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, granice przedmiotowe skargi wyznacza art. 98 ust. 1 tej ustawy (por. postanowienie NSA z 16 kwietnia 2002 r., II SA/Wr 2151/00). Przepis ten natomiast przesądza o możliwości wniesienia skargi jedynie na "rozstrzygnięcie organu nadzorczego". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, redakcja przywołanego uregulowania pozwala uznać, że przedmiotem zaskarżenia jest kwalifikowana grupa aktów, określana jako "rozstrzygnięcia", a nie każda czynność organu nadzoru, do której podjęcia jest on uprawniony w toku procedury przewidzianej prawem. Immanentną cechą pojęcia "rozstrzygnięcie" jest element decyzyjności, władztwa, wpływu na coś w sposób decydujący. W ustawie o samorządzie gminnym ustawodawca wielokrotnie posługuje się pojęciem "rozstrzygać" w takim właśnie znaczeniu (np. w art. 3 ust. 2, art. 11, art. 24m, art. 89 ust. 1, 2 i 3) i nie ma powodów, aby na gruncie art. 98 ust. 1 u.s.g. zakładać istnienie niejednolitości i interpretować je inaczej, przyjmując odmienne rozumienie w odniesieniu do wszystkich czynności, jakie mogą zostać podjęte w oparciu o przepis art. 96 ust. 2 u.s.g. Skoro – jak wywiedziono wyżej – wezwanie do zaprzestania naruszeń prawa jest jednym z etapów wymaganych w procedurze zmierzającej do odwołania wójta, wymienionych w art. 96 ust. 2 u.s.g., to gdyby racjonalny ustawodawca chciał objąć uprawnieniem do zaskarżenia (wniesienia skargi sądowoadministracyjnej) wszystkie czynności organu nadzoru przewidziane w tym przepisie, w tym również wezwanie do zaprzestania naruszeń, wówczas dałby temu wyraz wskazując je w art. 98 ust. 1 u.s.g. w sposób precyzyjny, analogicznie, jak to uczynił w odniesieniu do stanowisk zajmowanych przez inne organy w trybie art. 89 tej ustawy. Tymczasem, dyspozycją art. 98 ust. 1 u.s.g. objęte zostały "rozstrzygnięcia organu nadzorczego". O ile nie ma wątpliwości, że wojewoda jest organem nadzorczym w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym, o czym przesądza art. 86 u.s.g., to jednak wydane przez ten organ wezwanie wójta do zaprzestania naruszeń prawa nie zawiera elementu władczego, nie rozstrzyga o niczym merytorycznie, tak samo zresztą jak i wniosek o odwołanie wójta. Wykonanie tych czynności może dopiero dać podstawę do podjęcia czynności o charakterze władczym przez Prezesa Rady Ministrów. W literaturze wskazuje się, że wezwanie do zaprzestania naruszeń, wydane na podstawie art. 96 ust. 2 u.s.g. posiada charakter uzupełniający (por. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod redakcją B. Dolnickiego, Warszawa 2010, s. 899, 901) i ma jedynie na celu wskazanie wójtowi, które z jego działań były wadliwe. Posiada ono cechy czynności mobilizującej i dyscyplinującej wójta, warunkującej zastosowanie rozstrzygnięcia nadzorczego sensu stricto w postaci odwołania wójta, jednakże samo w swej istocie nie rodzi skutków prawnych przypisanych rozstrzygnięciu nadzorczemu. Ponadto, wezwanie nie przesądza jeszcze, że wojewoda wystąpi do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o odwołanie wójta, a jedynie wskazuje, że taki zamiar leży po stronie organu. Wezwanie określone w art. 96 ust. 2 u.s.g. stanowi wypełnienie przesłanki proceduralnej wymaganej dla skuteczności dalszych czynności postępowania i służy zakwestionowaniu przez uprawniony podmiot określonego działania organu administracji publicznej w celu doprowadzenia do sytuacji zgodnej z prawem. Analogicznie też, istotą i celem wezwania jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania przez wzywany organ, który dokonał kwestionowanych czynności (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod redakcją T. Wosia, Warszawa 2011, s. 351). Z tego względu, zdaniem Sądu pierwszej instancji, czynność wojewody podjęta w procedurze zmierzającej do odwołania wójta, polegająca na wezwaniu wójta do zaprzestania naruszeń prawa, nie jest rozstrzygnięciem podlegającym kontroli sądowej, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.s.g. Sąd podzielił prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, naruszenie interesu prawnego, uprawnienia lub kompetencji gminy, wyznaczające interes prawny do wniesienia skargi, stosownie do unormowania zawartego art. 98 ust. 1 u.s.g., można wywodzić tylko w razie władczego wkroczenia organu nadzoru wobec jednostek samorządu terytorialnego przez pozbawienie ich zdolności do działania oraz władcze wkroczenie przez organ nadzoru w działalność tych jednostek, przez pozbawienie ich działań skutków prawnych lub uniemożliwienie podjęcia działania (por. postanowienia NSA: z 16 kwietnia 2002 r., II SA/Wr 2151/00, oraz z 21 lutego 2007 r., II GSK 299/06, a także postanowienie WSA w Kielcach z 31 listopada 2011 r., I SA/Ke 459/11). W tej samej jednostce redakcyjnej, tj. w art. 98 ust. 3 u.s.g., ustawodawca konsekwentnie posłużył się pojęciem "rozstrzygnięcie nadzorcze", wskazując podmioty uprawnione do złożenia skargi oraz podstawę jej wniesienia w postaci uchwały lub zarządzenia organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że rozstrzygnięcie nadzorcze to akt organu nadzoru kończący postępowanie nadzorcze i konkretyzujący środek nadzoru, który organ chce zastosować (por. Z. Kmieciak i M. Stahl "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego", ST 2001, nr 1-2, s. 93). Zdaniem Sądu, czynności wezwania wójta do zaprzestania naruszeń nie można zakwalifikować do tej kategorii. Wezwanie wójta do zaprzestania naruszeń prawa, jako wymagany element całego postępowania nadzorczego przeprowadzanego w trybie art. 92 ust. 2 u.s.g., podlegać więc będzie kontroli sądowej w ramach sprawy ze skargi na rozstrzygnięcie o odwołaniu wójta, wydane przez Prezesa Rady Ministrów. Akt ten stanowi niewątpliwie "rozstrzygnięcie organu nadzoru" w rozumieniu art. 98 ust. 1 u.s.g., gdyż z mocy art. 86 w zw. z art. 85 tej ustawy Prezes Rady Ministrów jest organem nadzoru nad działalnością gminną, a orzeczenie o odwołaniu wójta ma charakter władczy. Rzeczą sądu dokonującego weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia o odwołaniu wójta będzie skontrolowanie prawidłowości całego poprzedzającego je postępowania nadzorczego poprzez zbadanie, czy spełnione zostały wszystkie etapy procedury określonej w art. 96 ust. 2 u.s.g., w tym również zasadność zarówno wezwania do zaprzestania naruszania prawa, jak i wniosku o odwołanie wójta. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że użyte w przepisie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. pojęcie "aktu nadzoru" jest szersze od pojęcia "rozstrzygnięcia organu nadzoru". Jak wskazuje się w literaturze, akty nadzoru to tylko takie wypowiedzi, które mają charakter władczy i kreują określoną sytuację prawną lub zawierają autorytatywną ocenę pewnego stanu rzeczy (por. Z. Kmieciak i M. Stahl, op. cit., s. 97). Przy określeniu aktu nadzoru podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego w zakresie aktów podejmowanych na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, granice przedmiotowe skargi wyznacza przepis szczególny, tj. art. 98 ust. 1 tej ustawy. Wezwania wydanego w trybie art. 96 ust. 2 u.s.g., zgodnie z przedstawionymi wyżej przez Sąd pierwszej instancji wywodami, nie sposób zakwalifikować też do kategorii rozstrzygnięć nadzorczych ani do innych aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Gmina Skarbimierz zaskarżyła opisane wyżej postanowienie w całości, zarzucając w skardze kasacyjnej naruszenie art. 3 § 2 pkt 7 mające istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji naruszenie art. 98 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że czynność Wojewody Opolskiego polegająca na wezwaniu Wójta do zaprzestania naruszeń prawa nie jest rozstrzygnięciem podlegającym kontroli sądowej, w sytuacji kiedy użyte przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. pojęcie "akt nadzoru" należy rozumieć szeroko. Pojęcie to obejmuje swym zakresem rozstrzygnięcia nadzorcze oraz inne akty i czynności podejmowane przez organy nadzoru lub przez organy administracji rządowej, mające charakter szczególnych aktów lub czynności administracyjnych jednostronnych, jednostkowych i konkretnych, stanowiących jakąkolwiek ingerencję w działalność nadzorowanych organów samorządu terytorialnego co skutkować powinno uznaniem, że opisana powyżej czynność Wojewody Opolskiego jest rozstrzygnięciem podlegającym kontroli sądowej, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.s.g. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że użyte w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. pojęcie "akt nadzoru" należy rozumieć szeroko, a nie tylko w kontekście władczego wkroczenia organu nadzoru wobec jednostek nadzoru terytorialnego poprzez pozbawienie ich zdolności do działania, czy też w kontekście władczego wkroczenia przez organ nadzoru w działalność tych jednostek przez pozbawienie ich działań skutków prawnych lub uniemożliwienie podjęcia działania. Pojęcie "akt nadzoru" obejmuje swym zakresem rozstrzygnięcia nadzorcze oraz inne akty i czynności podejmowane przez organy nadzoru lub przez inne organy administracji rządowej, mające charakter szczególnych aktów lub czynności administracyjnych jednostronnych, jednostkowych i konkretnych, stanowiących ingerencję w działalność nadzorowanych organów samorządu terytorialnego. Pojęcie "aktu nadzoru" użyte w przepisie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. obejmuje swym zakresem akty określone w art. 98 u.s.g., jak i inne akty nadzoru. T. Woś wyróżnia wśród aktów nadzoru także czynności nadzorcze o charakterze prewencyjnym, wymienione wyraźnie w art. 98 ust. 1 oraz 98a ust. 1 w zw. z ust. 3 u.s.g. (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005 r.). Według art. 98a ust. 3 u.s.g., przepis art. 98 u.s.g. należy stosować odpowiednio. Oznacza to, że rozstrzygnięcie dotyczące wójta gminy, czyli wezwanie przez wojewodę wójta do zaprzestania naruszeń jest objęte możliwością kontroli sądowej, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu jako niezasadna. Zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. oraz art. 98 ust. 1 u.s.g. są nieusprawiedliwione. Podkreślenia wymaga, że w art. 96 ust. 2 u.s.g. przedstawione zostało postępowanie prowadzące do odwołania wójta. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, zgodnie z którym czynność podjęta na jednym z etapów tego postępowania, w tym przypadku wystosowanie przez wojewodę wezwania do zaprzestania naruszeń, nie może być przedmiotem osobnej skargi do sądu administracyjnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wezwanie do zaprzestania naruszeń nie stanowi "ingerencji w działalność nadzorowanych organów samorządu terytorialnego". Taki charakter będzie miało dopiero odwołanie wójta przez Prezesa Rady Ministrów. W szczególności, wezwanie do zaprzestania naruszeń nie obliguje Prezesa Rady Ministrów do odwołania wójta, jest natomiast warunkiem wystąpienia przez wojewodę z takim wnioskiem i warunkiem odwołania wójta (jeżeli wcześniej podejmowane działania nie przyniosły rezultatów). W związku z tym, wezwanie do zaprzestania naruszeń może podlegać ocenie sądu administracyjnego dopiero w przypadku zakończenia postępowania i odwołania wójta. Argumenty przedstawione w skardze przez Wójta Gminy Skarbimierz a dotyczące zasadności samego wezwania, mogą zostać wzięte pod uwagę na kolejnych etapach: przez wojewodę przy wystąpieniu przez wojewodę z wnioskiem o odwołanie, bądź też Przez Prezesa Rady Ministrów przy odwołaniu wójta, ale, co wyżej zaznaczono, kontroli sądowoadministracyjnej zostaną poddane dopiero razem z rozstrzygnięciem w przedmiocie odwołania. Co więcej, prawomocne rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny w przedmiocie istnienia lub nieistnienia naruszeń Konstytucji lub ustaw, dokonane przy rozpoznaniu skargi na wezwanie do zaprzestania tych naruszeń, mogłoby rodzić z jednej strony pytania o związanie Prezesa Rady Ministrów takim orzeczeniem, a z drugiej o możliwość i zakres kontroli wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie odwołania wójta. Trzeba również uznać, że przed prawomocnym zakończeniem postępowania w sprawie wezwania do zaprzestania naruszeń nie byłoby też możliwe wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o odwołanie wójta. Podsumowując, wezwanie do zaprzestania naruszeń nie będzie "rozstrzygnięciem organu nadzorczego" o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.s.g., ale czynnością proceduralną podejmowaną na jednym z etapów postępowania prowadzącego do wydania takiego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do pojęcia "aktu nadzoru" z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., należy zauważyć, że będą to wszelkiego rodzaju akty organów, którym prawo przyznało kompetencję do stosowania wobec gminy jakiegokolwiek środka nadzoru. Przedmiot takich aktów jest daleko bardziej zróżnicowany niż przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego. Do aktów nadzoru zalicza się bowiem "rozstrzygnięcia organu nadzorczego", "zajęcie stanowiska", "zarządzenia zastępcze wojewody", czy też "postanowienia sygnalizacyjne" (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., komentarz do art. 3, teza 32-35), a więc ogólnie rzecz biorąc akty, bez których nie jest możliwe podjęcie czynności przez organ jednostki samorządu terytorialnego (np. zajęcie stanowiska), lub też akty, które rozstrzygają jakąś sprawę (rozstrzygnięcie organu nadzorczego, zarządzenie zastępcze wojewody). Wskazany charakter aktów nadzoru nie pozwala uznać, że należy do nich również wezwanie do zaprzestania naruszeń, przy uwzględnieniu całości procedury opisanej w art. 96 ust. 2 u.s.g. Sprawny nadzór nad organem jednostki samorządu terytorialnego jest tutaj związany z konstrukcją, która zakłada, że prawidłowość wystosowanego wezwania w pierwszej kolejności bada Prezes Rady Ministrów, jako organ nadzoru. Następnie, już po odwołaniu wójta, może tego dokonać sąd administracyjny. Art. 98 ust. 1 u.s.g. odnosi się wyraźnie do rozstrzygnięć organu nadzorczego, w tym do rozstrzygnięcia o którym mowa w art. 96 ust. 2 u.s.g. Należy jednak uznać, w świetle przedstawionej wcześniej argumentacji, że dopiero odwołanie wójta przez Prezesa Rady Ministrów ma charakter rozstrzygnięcia nadzorczego. Dlatego też, ani zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., ani zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 u.s.g. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.