II SA/Op 560/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Skarbimierz na wezwanie Wojewody Opolskiego z dnia 18 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie zaprzestania naruszeń prawa postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 18 września 2012 r., nr [...], Wojewoda Opolski na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wezwał Wójta Gminy Skarbimierz do zaprzestania naruszeń prawa w związku z powtarzającym się naruszeniem przez Wójta ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Wójt Gminy Skarbimierz naruszał przepisy ustawy o systemie oświaty wydając następujące zarządzenia: - z dnia 29 grudnia 2011 r. i z 21 marca 2012 r. w sprawie odwołania dyrektorów Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych oraz Gminnego Zespołu Szkół w Skarbimierzu Osiedle, których nieważność została następnie stwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu; - z dnia 11 kwietnia 2012 r. w sprawie powołania składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora, które zostało unieważnione na mocy rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 22 czerwca 2012 r. - z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora, które zostało zaskarżone do Sądu. Ponadto prowadzone jest też przez organ nadzoru postępowanie nadzorcze dotyczące naruszenia art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty zarządzeniem Wójta z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie zmiany zarządzenia z dnia 16 maja 2012 r., a także podjęto czynności wyjaśniające w odniesieniu do kolejnego zarządzenia wydanego z naruszeniem art. 36 ust. 2 tej ustawy. Zarządzeniem z dnia 17 października 2012 r. Wójt Gminy Skarbimierz postanowił o złożeniu w imieniu Gminy Skarbimierz skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego. W treści skargi wskazano, że dotyczy ona "rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego o charakterze prewencyjnym", a podstawę jej wniesienia stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżonemu wezwaniu zarzucono niezgodność z prawem, domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania. Podniesiono, że Wojewoda Opolski naruszył przepisy art. 98 ust. 5 i art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż wezwanie do zaprzestania naruszeń stosuje się w sytuacji wielokrotnego zastosowania środków nadzorczych, które nie przyniosły pożądanych przez organ nadzoru rezultatów, podczas gdy w Gminie Skarbimierz nie wystąpiły przypadki niewykonania orzeczeń sądu, czy też rozstrzygnięć wojewody. Ponadto, powołane przez organ nadzoru wyroki WSA w Opolu o sygnaturach II SA/Op 236/12 i II SA/Op 322/12 są nieprawomocne wobec wniesienia skarg kasacyjnych, zatem wezwanie do zaprzestania naruszeń prawa nie mogło być na nich oparte. Jedynym prawomocnym, aczkolwiek wadliwym rozstrzygnięciem nadzorczym jest rozstrzygnięcie z dnia 22 czerwca 2012 r., dotyczące zarządzenia z dnia 11 kwietnia 2012 r., które jednak - wobec zakończenia prac komisji konkursowej i powołania nowej - stało się bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Dodatkowo wskazał, że wystarczającą podstawą wystosowania zaskarżonego wezwania było stwierdzenie wskazanych istotnych i powtarzających się, bo trzykrotnych, naruszeń prawa oświatowego przez Wójta w zakresie dotyczącym obsadzania stanowisk kierowniczych. W tej sytuacji organ nadzoru nie tylko miał podstawy, ale również ustawowy obowiązek wezwania do zaprzestania naruszeń, gdyż zaniechanie w tym zakresie mogłoby w konsekwencji stanowić podstawę do zarzucenia organowi nadzoru bezczynności. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że również i zarządzenie Wójta z dnia 16 maja 2012 r. zostało unieważnione rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. przewiduje kognicję sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na wskazane w tym przepisie rodzaje aktów i czynności organów administracji publicznej, wśród ktorych wymienia się również akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). Przepis ten w § 3 dopuszcza nadto sądową kontrolę w innych sprawach, w których przewidują ją przepisy ustaw szczególnych. Tego rodzaju ustawą jest niewątpliwie ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwana dalej "u.s.g.", która zawiera regulacje dotyczące trybu oraz zasad zaskarżalności aktów wydawanych przez organy nadzoru w stosunku do gminy i jej organów. Odnotować trzeba, że ustawa ta określa wprost katalog aktów objętych kontrolą sądu administracyjnego, przewidując m.in. w powoływanym jako podstawa wniesionej skargi przepisie art. 98 ust. 1, że należą do nich rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W celu oceny dopuszczalności skargi wniesionej w sprawie przez Wójta Gminy Skarbimierz, niezbędnym jest ustalenie, czy zaskarżone pismo Wojewody Opolskiego z dnia 18 września 2012 r., nr [...], będące wezwaniem do zaprzestania naruszeń prawa, jest aktem podlegającym kontroli sądu administracyjnego. Zważyć należy, że powyższe wezwanie zostało wydane na podstawie art. 96 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli wójt dopuszcza się powtarzającego naruszenia Konstytucji lub ustaw, wojewoda wzywa wójta do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku - występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta. W przypadku odwołania wójta Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru wójta pełni jego funkcję. Na gruncie przytoczonego uregulowania art. 96 ust. 2 u.s.g. nie ulega wątpliwości, że przepis ten określa przesłanki i tryb zastosowania środka nadzorczego o charakterze personalnym, polegającego na odwołaniu wójta z pełnionej funkcji. W świetle tego przepisu, wydanie środka nadzorczego w postaci odwołania wójta poprzedzone jest postępowaniem, które składa się z kilku obligatoryjnych etapów, w których splatają się uprawnienia wojewody i Prezesa Rady Ministrów, a także ministra do spraw administracji publicznej. Wyróżnić należy etap wstępny, polegający na przedstawieniu wójtowi przez wojewodę zarzutów i wezwaniu wójta do zaprzestania naruszeń prawa. Etap ten może, ale nie musi, prowadzić do podjęcia kolejnej czynności postępowania. Dopiero bowiem zaistnienie dalszych naruszeń otwiera następne stadium postępowania, gdyż uprawnia wojewodę do wystąpienia z wnioskiem o odwołanie wójta. Podjęcie tej czynności warunkuje dalsze procedowanie i umożliwia Prezesowi Rady Ministrów wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego o odwołaniu wójta. Etapem końcowym analizowanej procedury jest zaś wyznaczenie przez Prezesa Rady Ministrów, na wniosek ministra do spraw administracji publicznej, osoby, która do czasu wyboru wójta pełni jego funkcję. Analizując możliwość wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w ramach omówionego wyżej postępowania, podnieść należy, jak słusznie wskazano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przy określeniu aktu nadzoru podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego w zakresie aktów podejmowanych na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, granice przedmiotowe skargi wyznacza art. 98 ust. 1 tej ustawy (por. postanowienie NSA z dnia 16 kwietnia 2002 r., II SA/Wr 2151/00, LEX nr 54845). Przepis ten natomiast przesądza o możliwości wniesienia skargi jedynie na "rozstrzygnięcie organu nadzorczego". Redakcja przywołanego uregulowania pozwala uznać, że przedmiotem zaskarżenia jest kwalifikowana grupa aktów, określana jako "rozstrzygnięcia", a nie każda czynność organu nadzoru, do której podjęcia jest on uprawniony w toku procedury przewidzianej prawem. Zawrócić należy uwagę, że immanentną cechą pojęcia "rozstrzygnięcie" jest element decyzyjności, władztwa, wpływu na coś w sposób decydujący, bowiem pojęcie "rozstrzygnąć" oznacza "rozważywszy coś podjąć (podejmować) ostateczną decyzję, zdecydować (decydować), np. rozstrzygnąć kwestię, spór, zagadnienie, dylemat, wątpliwości" (Uniwersalny Słownik języka polskiego, t. III, Wyd. PWN, Warszawa 2003, s. 1052). W ustawie o samorządzie gminnym ustawodawca wielokrotnie posługuje się pojęciem "rozstrzygać" w takim właśnie znaczeniu (np. w art. 3 ust. 2, art. 11, art. 24m, art. 89 ust. 1, 2 i 3) i nie ma powodów, aby na gruncie art. 98 ust. 1 u.s.g. zakładać istnienie niejednolitości i interpretować je inaczej, przyjmując odmienne rozumienie w odniesieniu do wszystkich czynności, jakie mogą zostać podjęte w oparciu o przepis art. 96 ust. 2 u.s.g. Skoro – jak wywiedziono wyżej – wezwanie do zaprzestania naruszeń prawa jest jednym z etapów wymaganych w procedurze zmierzającej do odwołania wójta, wymienionych w art. 96 ust. 2 u.s.g., to gdyby racjonalny ustawodawca chciał objąć uprawnieniem do zaskarżenia (wniesienia skargi sądowoadministracyjnej) wszystkie czynności organu nadzoru przewidziane w tym przepisie, w tym również wezwanie do zaprzestania naruszeń, wówczas dałby temu wyraz wskazując je w art. 98 ust. 1 u.s.g. w sposób precyzyjny, analogicznie, jak to uczynił w odniesieniu do stanowisk zajmowanych przez inne organy w trybie art. 89 tej ustawy. Tymczasem, dyspozycją art. 98 ust. 1 u.s.g. objęte zostały "rozstrzygnięcia organu nadzorczego". O ile nie ma wątpliwości, że wojewoda jest organem nadzorczym w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym, o czym przesądza art. 86 u.s.g., to jednak wydane przez ten organ wezwanie wójta do zaprzestania naruszeń prawa nie zawiera elementu władczego, nie rozstrzyga o niczym merytorycznie, tak samo zresztą jak i wniosek o odwołanie wójta. Wykonanie tych czynności może dopiero dać podstawę do podjęcia czynności o charakterze władczym przez Prezesa Rady Ministrów. W literaturze wskazuje się, że wezwanie do zaprzestania naruszeń, wydane na podstawie art. 96 ust. 2 u.s.g. posiada charakter uzupełniający (por. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod redakcją B. Dolnickiego, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 899, 901) i ma jedynie na celu wskazanie wójtowi, które z jego działań były wadliwe. Posiada ono cechy czynności mobilizującej i dyscyplinującej wójta, warunkującej zastosowanie rozstrzygnięcia nadzorczego sensu stricto w postaci odwołania wójta, jednakże samo w swej istocie nie rodzi skutków prawnych przypisanych rozstrzygnięciu nadzorczemu. Ponadto, wezwanie nie przesądza jeszcze, że wojewoda wystąpi do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o odwołanie wójta, a jedynie wskazuje, że taki zamiar leży po stronie organu. Wątpliwym jest przy tym, że wniosek o odwołanie wójta również podlegałby zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 98 ust. 1 u.s.g. Zauważyć przyjdzie, że z uwagi na charakter i skutek prawny wezwanie określone w art. 96 ust. 2 u.s.g. można porównać do instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uregulowanej w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., w tym znaczeniu, że podobnie jak tenże środek prawny stanowi wypełnienie przesłanki proceduralnej wymaganej dla skuteczności dalszych czynności postępowania i służy zakwestionowaniu przez uprawniony podmiot określonego działania organu administracji publicznej w celu doprowadzenia do sytuacji zgodnej z prawem. Analogicznie też, istotą i celem wezwania jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania przez wzywany organ, który dokonał kwestionowanych czynności (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod redakcją T. Wosia, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 351). Z tego względu, zdaniem Sądu, czynność wojewody podjęta w procedurze zmierzającej do odwołania wójta, polegająca na wezwaniu wójta do zaprzestania naruszeń prawa, nie jest rozstrzygnięciem podlegającym kontroli sądowej, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.s.g. Dodać w tym miejscu trzeba, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany został pogląd, który niniejszy skład orzekający w pełni podziela, że naruszenia interesu prawnego, uprawnienia lub kompetencji gminy, wyznaczającego interes prawny do wniesienia skargi stosownie do unormowania zawartego art. 98 ust. 1 u.s.g., można wywodzić tylko w razie władczego wkroczenia organu nadzoru wobec jednostek samorządu terytorialnego przez pozbawienie ich zdolności do działania oraz władcze wkroczenie przez organ nadzoru w działalność tych jednostek, przez pozbawienie ich działań skutków prawnych lub uniemożliwienie podjęcia działania (por. postanowienia NSA: z 16 kwietnia 2002 r., II SA/Wr 2151/00, LEX nr 54845 oraz z 21 lutego 2007 r., II GSK 299/06, LEX nr 326273, a także postanowienie WSA w Kielcach z 31 listopada 2011 r., I SA/Ke 459/11, LEX nr 988300). Dostrzec należy, że w tej samej jednostce redakcyjnej, tj. w art. 98 ust. 3 u.s.g., ustawodawca konsekwentnie posłużył się pojęciem "rozstrzygnięcie nadzorcze", wskazując podmioty uprawnione do złożenia skargi oraz podstawę jej wniesienia w postaci uchwały lub zarządzenia organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że rozstrzygnięcie nadzorcze to akt organu nadzoru kończący postępowanie nadzorcze i konkretyzujący środek nadzoru, który organ chce zastosować (por. Z. Kmieciak i M. Stahl "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego", ST 2001, nr 1-2, s. 93). Zdaniem Sądu, czynności wezwania wójta do zaprzestania naruszeń nie można zakwalifikować do tej kategorii. Wezwanie wójta do zaprzestania naruszeń prawa, jako wymagany element całego postępowania nadzorczego przeprowadzanego w trybie art. 92 ust. 2 u.s.g., podlegać więc będzie kontroli sądowej w ramach sprawy ze skargi na rozstrzygnięcie o odwołaniu wójta, wydane przez Prezesa Rady Ministrów. Akt ten stanowi niewątpliwie "rozstrzygnięcie organu nadzoru" w rozumieniu art. 98 ust. 1 u.s.g., gdyż z mocy art. 86 w zw. z art. 85 tej ustawy Prezes Rady Ministrów jest organem nadzoru nad działalnością gminną, a orzeczenie o odwołaniu wójta ma charakter władczy. Taki sam charakter posiada orzeczenie o odwołaniu organów gminy, określone w art. 97 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., II OSK 1093/05, ONSAiwsa 2006, nr 6, poz. 160), a zatem te dwa akty są "rozstrzygnięciami organów nadzoru", o jakich mowa w art. 98 ust. 1 u.s.g. Niedopuszczalność zaskarżenia wezwania nie naraża przy tym wójta na pozbawienie możliwości ochrony interesu prawnego przed sądem. Wezwanie, nie ingerując władczo w działania wójta, nie zmienia wszak jego sytuacji prawnej, natomiast o tym, czy postępowanie wojewody polegające na wezwaniu wójta do zaprzestania naruszeń było uzasadnione, decyduje Prezes Rady Ministrów, wydający rozstrzygnięcie o odwołaniu wójta, zaś w razie wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie, okoliczności te są następnie przedmiotem oceny sądu. Rzeczą sądu dokonującego weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia o odwołaniu wójta będzie bowiem skontrolowanie prawidłowości całego poprzedzającego je postępowania nadzorczego poprzez zbadanie, czy spełnione zostały wszystkie etapy procedury określonej w art. 96 ust. 2 u.s.g., w tym również zasadność zarówno wezwania do zaprzestania naruszania prawa, jak i wniosku o odwołanie wójta. Z powyższych względów należało uznać, że podstawy do przyjęcia stanowiska o właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy ze skargi na wezwanie do usunięcia naruszeń, wydanego w oparciu o art. 96 ust. 2 u.s.g., nie może stanowić przepis art. 98 ust. 1 tej ustawy. Podstawy tej nie stanowi także przywołany na wstępie przepis art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. określający, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Użyte w tym przepisie pojęcie "aktu nadzoru" jest szersze od pojęcia "rozstrzygnięcia organu nadzoru". Jak wskazuje się w literaturze, akty nadzoru to tylko takie wypowiedzi, które mają charakter władczy i kreują określoną sytuację prawną lub zawierają autorytatywną ocenę pewnego stanu rzeczy (por. Z. Kmieciak i M. Stahl, op. cit., s. 97). Jak wskazano już wyżej – przy określeniu aktu nadzoru podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego w zakresie aktów podejmowanych na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, granice przedmiotowe skargi wyznacza przepis szczególny, tj. art. 98 ust. 1 tej ustawy. Wezwania wydanego w trybie art. 96 ust. 2 u.s.g., zgodnie z przedstawionymi wyżej wywodami, nie sposób zakwalifikować też do kategorii rozstrzygnięć nadzorczych ani do innych aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Zauważyć ponadto należy, że regulacja przyjęta w ustawie o samorządzie gminnym nie jest jedynym unormowaniem przewidującym podejmowanie aktów nadzoru. Akty podejmowane na podstawie innych ustaw będą również podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jako akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i w ten sposób będą wypełniać dyspozycję art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. W tych okolicznościach, z uwagi na niedopuszczalność skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.