II SA/Op 236/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na zarządzenie Wójta Gminy Skarbimierz z dnia 29 grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora zespołu przedszkoli publicznych 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2) określa, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Gminy Skarbimierz na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem kosztów zastępstwa procesowego. Wójt Gminy Skarbimierz wydał w dniu 29 grudnia 2011 r. zarządzenie [...], w sprawie odwołania J. P. z funkcji dyrektora Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych w Skarbimierzu Osiedle z dniem 29 grudnia 2011 r. W podstawie prawnej zarządzenia Wójt wskazał na art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W uzasadnieniu zarządzenia podał, cytując treść art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty, że dyrektor J. P., pełniąc obowiązki pracodawcy rażąco naruszyła "interes publiczny" oraz zasady określone w arkuszu organizacyjnym dla przedszkola gminnego i organizację pracy, przekraczając zakres uprawnień. Organ prowadzący wskazał, że dyrektor podjęła szereg działań przeciwko niemu, aby wymusić usankcjonowanie własnych działań naruszających przepisy i interes publiczny. Wobec tego została przeprowadzona kontrola zarządcza w trakcie której ustalono, że nie były prowadzone dwa dzienniki zajęć, a dziennik dotyczący zajęć wychowawczo-dydaktycznych nie był prowadzony zgodnie z rozporządzeniem MENiS z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2002 r. Nr 23, poz. 225 ze zm.). Organ prowadzący wskazał, że dyrektor przedszkola, odnosząc się do wyników kontroli ponownie podniosła roszczenia dotyczące godzin nadliczbowych, wbrew upoważnieniu wynikającego z arkusza organizacyjnego. Nadto sama sobie przyznała godziny ponadwymiarowe i najwyższe wynagrodzenie, występując następnie do organu prowadzącego o usankcjonowanie czynów stanowiących rażące naruszenie przepisów prawa i interesu społecznego. Tym działaniem chciała doprowadzić do naruszenia dyscypliny budżetowej, dlatego stało się konieczne bezzwłoczne odwołanie dyrektor J. P. ze stanowiska dyrektora. Poza tym stwierdził, że zwrócił się do Kuratora o wydanie opinii, lecz ten w dniu 21 grudnia 2011 r. wystosował pismo, w którym podniósł, że nie może wydać opinii z uwagi na ma sprzeczne informacje w sprawie. Wójt Gminy Skarbimierz nadmienił, że Kurator w związku z jego wystąpieniem o wydanie opinii przeprowadził kontrolę w przedszkolu i tam prawdopodobnie nie przedstawiono mu źródłowych dowodów, które znajdują się w Urzędzie Gminy i można było je uzyskać w czasie kontroli. Następnie, Wójt uznał, że skoro Kurator nie wydał opinii w terminie 5 dni, to jest to równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej. Na powyższe zarządzenie skargę wniósł Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wnosząc o stwierdzenie nieważności wyżej omówionego zarządzenia Wójta Gminy Skarbimierz z powodu istotnego naruszenia prawa oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi Wojewoda zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego. Podzielił pogląd Wójta Skarbimierza, że niewydanie przez Kuratora opinii w terminie 5 dni od dnia wystąpienia, jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej, zgodnie z treścią art. 38 ust. 2. Oceniając merytorycznie skarżone zarządzenie oparte na treści art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, według którego organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, (...), może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, Wojewoda wskazał na wątpliwości związane są z przedstawionymi w uzasadnieniu kwestionowanego zarządzenia przesłankami odwołania J. P. ze stanowiska dyrektora. Zauważył, że z treści przywołanego powyżej art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy systemie oświaty wynika, że odwołanie ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego może nastąpić w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Poza tym nadmienił, że ustawa o systemie oświaty nie definiuje pojęcia przypadków szczególnie uzasadnionych, zatem jest to pojęcie ogólne i niedookreślone. Jednak, jak zauważył Wojewoda, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego OSK 1530/10, I OSK 2018/10, I OSK 933/10 i powołane w nich orzecznictwo), oznacza ono takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez dyrektora funkcji kierowniczej i istnieje konieczność natychmiastowego przerwania funkcji dyrektora ze względu na zagrożenie dla interesu publicznego i dalsze funkcjonowanie szkoły. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Wobec tego skonstatował, że nie każde naruszenie prawa, czy też zastrzeżenia do pracy dyrektora stanowią wystarczające uzasadnienie dla zastosowania trybu odwołania ze stanowiska bez wypowiedzenia, w czasie trwania roku szkolnego. W świetle powyższego, w ocenie skarżącego, przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego zarządzenia przyczyny odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego nie dają podstaw do zastosowania trybu z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Stwierdzenie w trakcie kontroli zarządczej, że nie były prowadzone dwa dzienniki zajęć, a dziennik dotyczący zajęć wychowawczo-dydaktycznych był prowadzony niezgodnie z rozporządzeniem MENiS z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania,(...) dotyczą sposobu prowadzenia dokumentacji placówki, co nie stanowi, zdaniem Wojewody, naruszenia zagrażającego interesowi publicznemu i dalszemu funkcjonowaniu przedszkola. Ponadto drugi zarzut sformułowany w uzasadnieniu zarządzenia uznał za niezrozumiały. W tym zakresie podniósł, że z treści uzasadnienia zarządzenia domniemywać jedynie można, że Wójt Gminy Skarbimierz dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w działaniu dyrektor polegającym na złożeniu wniosku w sprawie ustalenia wysokości wynagrodzenia. W świetle powyższych konstatacji podał, iż przedstawione przez Wójta Gminy Skarbimierz okoliczności nie stanowią w świetle art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy uzasadnionej podstawy do odwołania J. P. ze stanowiska dyrektora w trybie natychmiastowym bez wypowiedzenia, zwłaszcza, że z uzasadnienia zarządzenia nie wynika, w jakim zakresie przedstawione uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie zespołu przedszkoli publicznych i jakie ewentualne negatywne skutki dla zespołu wywołałoby pozostawienie odwołanego dyrektora na stanowisku. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Skarbimierz wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym zarządzeniu. Dodatkowo wskazał, że przyczyną odwołania dyrektor było rażące naruszenie przepisów prawa karnego, tj. art. 231 § 1 i 2 Kodeksu karnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wskazanym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z kolei, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co oznacza, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Sąd, uwzględniając skargę na taki akt - po myśli art. 147 § 1 P.p.s.a. - stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego zarządzenia, Sąd stwierdził, że trafnie Wojewoda Opolski wskazał w skardze, iż zostało ono podjęte z naruszeniem prawa. Przyjdzie przypomnieć, że kwestionowane zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.- zwanej dalej ustawą). W myśl tego przepisu organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Jednocześnie w art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy postanowiono, że wskazany organ odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie: złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem (lit. a), ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia (lit. b) oraz złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a (lit. c). Opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1, zaś niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej (ust. 2 art. 38 ustawy). Od razu należy stwierdzić, że organ prowadzący - przed podjęciem zarządzenia - dochował wymaganej procedury, słusznie bowiem uznał, iż niewydanie przez Kuratora opinii w terminie 5 dni od dnia jego wystąpienia, jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej, zgodnie z treścią art. 38 ust. 2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organ prowadzący, w ustalonym stanie faktycznym, prawidłowo zastosował procedurę odwołania dyrektora przedszkola z zajmowanego stanowiska, w ciągu roku szkolnego bez wypowiedzenia, stosując dyspozycję art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Analizując przepisy art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy trzeba odnotować, iż przepisy te mogą stanowić podstawę prawną do odwołania dyrektora, m. in. Przedszkola, z zajmowanego stanowiska, w ciągu roku szkolnego bez wypowiedzenia, zarówno w razie negatywnej oceny jego pracy, jak też w przypadku naruszenia w działalności szkoły przepisów w zakresie spraw finansowych, administracyjnych i organizacyjnych, a także gdy w działalności szkoły brak dostatecznych efektów kształcenia lub wychowania (art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 34 ust. 2a oraz art. 34a ust. 2 ustawy), czyli obejmują pełny zakres działania dyrektora. W przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, zaś przewidziana jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", zatem można przyjąć, że podstawy odwołania dyrektora określone w pkt 1 ust. 1 art. 38 ustawy ustawodawca uznaje za przypadki jedynie uzasadnione. Wobec tego należy ustalić co kryje się pod sformułowaniem "przypadki szczególnie uzasadnione". Przyjdzie raz jeszcze zaakcentować, że stosownie do treści art. 38 ust. 2 ustawy, o który oparto kontrolowane rozstrzygnięcie, odwołanie następuje na podstawie "innych szczególnie uzasadnionych przypadków", których ustawa nie definiuje. Dlatego w świetle utrwalonego orzecznictwa sformułowanie to powinno być interpretowane wąsko, a wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna (por. np. wyrok NSA z 19.11.2010 r., sygn. akt I OSK 1530/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 745066, wyrok NSA w Warszawie z dnia 1.09.2010 r. I OSK 933/10, LEX nr 602589; podobnie wyrok NSA w Warszawie z 19.11.2010 r., I OSK 1530/10 LEX nr 745066). Poza tym, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 września 2010 r. (sygn. akt I SA 933/10, dostępny w Lex nr 602589), stwierdził, że ustawa o systemie oświaty posługuje się zarówno pojęciem "uzasadniony przypadek", jak i "szczególnie uzasadniony przypadek", co oznacza, że nie jest to rozróżnienie przypadkowe. Taką redakcję przepisu, odwołującą się do zwrotu niedookreślonego należy uznać za swoistą klauzulę generalną, odsyłającą do systemu ocen pozaprawnych. Daje to organowi prowadzącemu pewną swobodę w ocenach, która nie może jednak oznaczać całkowitej dowolności, skoro wkracza w stabilność wykonywania funkcji dyrektora. Inaczej mówiąc, organ stosujący uprawnienie z tego przepisu winien wykazać odpowiednią argumentacją, czy spełniła się przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", co polega na przedstawieniu stosownej argumentacji, czy stawiane dyrektorowi zarzuty dają podstawę do władczej ingerencji w łączący go z nim stosunek prawny. Ocena ta nie może być dowolna, a podejmowany akt nie może być traktowany jako jeden z przypadków tzw. uznania administracyjnego. Odwołując dyrektora należy umotywować zaistnienie "przypadku szczególnie uzasadnionego", rozumianego jako sytuacja wyjątkowa, gdy zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania pełnienia przez dyrektora swej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Naruszenie popełnione przez dyrektora musi być wobec tego na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie przez niego obowiązków (tak: WSA w Bydgoszczy z dnia 2.02.2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1010/09, dostępny w Lex nr 629066). Przypadki szczególnie uzasadnione należy więc odnosić do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą, placówką lub jej wyodrębnioną organizacyjnie częścią stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia (por. powołany wyżej wyrok NSA z 1.09.2010 r.). Odnosząc powyższe rozważania natury ogólnej do przyczyn odwołania J. P. ze stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych w Skarbimierzu Osiedle, to trzeba podzielić stanowisko Wojewody Opolskiego, że skarżone zarządzenie Wójta Gminy Skarbimierz w sposób istotny narusza prawo. Sąd stwierdził, uznając tym samym zasadność zarzutów skargi, że w podjętym zarządzeniu Wójt Gminy Skarbimierz - oprócz wymienienia i opisu zarzutów kierowanych pod adresem J. P. oraz ogólnego, bez przedstawienia jakiejkolwiek analizy, stanowiska o naruszeniu interesu publicznego i działaniu mogącym doprowadzić do naruszenia dyscypliny finansowej - nie wskazał, czy i w jakim zakresie opisane naruszenia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki i jakie skutki negatywne dla kierowanej przez skarżącą placówki wywołałoby pozostawienie jej na stanowisku dyrektora. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia organ nie dokonał żadnego omówienia wystąpienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, ponieważ nie wskazał związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzonymi uchybieniami, a dalszą działalnością placówki. Wójt Skarbimierza nie zaprezentował również sposobu rozumienia zwrotu "szczególnie uzasadniony przypadek", a było to konieczne w sytuacji stosowania niedookreślonego pojęcia, jako podstawy prawnej zarządzenia. Zdaniem Sądu, powiedzieć też trzeba, że stawiane skarżącej zarzuty nie mogły być ocenianie w kontekście przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Dostrzec bowiem należy, że nie każde - nawet potencjalnie występujące - naruszenie, czy zaniedbanie przez dyrektora obowiązków może uzasadniać zastosowanie trybu z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Odwołanie dyrektora na podstawie tej regulacji nie może obejmować sytuacji uzasadniających przeprowadzenia trybu, o którym mowa w innych przepisach, np. w art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy (por. np. wyrok NSA z 19.11.2010 r., sygn. akt I OSK 1530/10, dostępny w Lex nr 745066). W niniejszej sprawie przedstawione zarzuty Dyrektorowi związane są z nieprzestrzeganiem przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki (art. 34a ust. 2 pkt 3), tj. nieprowadzenia dwóch dzienników zajęć i prowadzenia dziennika w przedmiocie zajęć wychowawczo-dydaktycznych niezgodnie z rozporządzeniem MENiS z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania,(...) , co - jak słusznie zauważył Wojewoda - nie stanowi naruszenia zagrażającego interesowi publicznemu i dalszemu funkcjonowaniu przedszkola. Drugi zaś zarzut sformułowany w uzasadnieniu zarządzenia polegający na złożeniu wniosku przez dyrektorkę Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych w Skarbimierzu Osiedle w sprawie przyznania sobie godzin ponadwymiarowych i ustalenia wysokości wynagrodzenia, czym - jak to opisał Wójt - mogła "doprowadzić do naruszenia dyscypliny budżetowej" mieści się zaś w dyspozycji art. 34a ust. 2 pkt 1 ustawy. Reasumując, przedstawione zarzuty, bez szczegółowej argumentacji w tym zakresie, nie stanowiły o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, rozumianego w sposób podany wyżej. Dotyczyły one negatywnej oceny pracy oraz negatywnej oceny wykonywanych zadań przez Dyrektorkę i mogły stanowić ewentualnie przyczyny zastosowania innego trybu odwołania. W ocenie Sądu, organ prowadzący w żaden sposób nie wykazał w zaskarżonym zarządzeniu, iż w sprawie zaszły okoliczności wskazujące na "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na odwołanie dyrektorki na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że brak prawidłowych wywodów we wskazanym wyżej zakresie oznacza, iż zaskarżone zarządzenie dotknięte jest istotnym naruszeniem prawa. Na koniec, w tej materii, należy przywołać trafny pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, który w pełni podziela skład orzekający, że w sformułowaniu "szczególnie uzasadniony przypadek" kryją się zdarzenia (działania, zaniechania) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), które mają charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, przy czym stwierdzone naruszenia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (zob. wyrok z 13.10.2011 r. o sygn. akt II SA/Bk 386/11, dostępny w Lex nr 1101371). Jak już dostrzeżono, w kwestionowanym zarządzeniu wywodów w tym zakresie zabrakło. Z powyższych względów, uznając zarzuty skargi za uzasadnione, na podstawie art. 147 P.p.s.a. Sąd stwierdził, nieważność zaskarżonego zarządzenia podjętego z naruszeniem norm prawa materialnego. Orzeczenie co do niewykonywania zaskarżonego zarządzenia oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast orzeczony zwrot kosztów postępowania, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. ----------------------- 1