I SA/Wa 1287/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Dorota Apostolidis Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu wniosku M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] – utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Zarząd Związku [...] W. decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...] orzekł o nabyciu przez [...] Przedsiębiorstwo "S." (nazwa podmiotu sprostowana postanowieniem z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...]) z dniem 5 grudnia 1990 r., na 99 lat, prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], ozn. jako działki nr [...],[...] z obrębu [...] o pow. [...] m². W dniu 25 marca 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek M. S. (następcy prawnego byłej właścicielki nieruchomości), reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części orzekającej o nabyciu z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] (obecnie dz. ewid. nr [...]) przez [...] Przedsiębiorstwo [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano m.in., iż decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Minister Transportu i Budownictwa stwierdził nieważność zarówno decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1962 r., nr [...], jak i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1962 r. odmawiającego dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] (obecnie dz. ewid. nr [...]). W związku z faktem, że decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r. wywołała skutek ex tunc, a zatem powstała konieczność rozpoznania wniosku o przyznanie własności czasowej przedmiotowej nieruchomości, złożonego w dniu 12 kwietnia 1948 r., wnioskodawca podniósł, iż w dacie wydania kwestionowanej decyzji z 1993 r. prawa osób trzecich tj. byłej właścicielki, stanowiły przeszkodę do stwierdzenia uwłaszczenia na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wniosek dekretowy ma bowiem bezwzględne pierwszeństwo. Tym samym – zdaniem wnioskodawcy – kwestionowana decyzja zawiera wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. M. S. wskazał również, że użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości zostało zbyte przez [...] Przedsiębiorstwo [...] "S." - po przekształceniu go w spółkę [...] "S." Sp. z o.o. - aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2004 r. Rep. A nr [...] W. i A. J. W dniu [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] stwierdziło, że decyzja Zarządu Związku [...] W. z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...] orzekająca o nabyciu przez [...] Przedsiębiorstwo [...] "S." prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...] oz. [...], [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² w części dotyczącej nieruchomości ozn. hip. [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Uzasadniając stanowisko Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia [...] czerwca 1993 r. narusza w sposób rażący art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powyższe oznacza, że dotknięte jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W następstwie bowiem decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r. następca prawny byłego właściciela stał się osobą trzecią w rozumieniu ww. art. 2 ust. 1, a uwłaszczenie nie może naruszać jego praw. Jednakże oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a następnie obrót przedmiotową nieruchomością spowodowało, iż nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, które nie mogą zostać usunięte w toku postępowania administracyjnego. Niemożliwym jest zatem stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. z powodu wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że badana w trybie nieważnościowym decyzja dotyczy gruntu położonego w W. przy ul. [...], ozn. jako działki nr [...],[...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, zaś wniosek dekretowy dotyczył nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Zgodnie z zaświadczeniem Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] obecnie dawną nieruchomości hipoteczną położoną przy ul. [...], ozn. hip. [...], stanowi działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Jednak w piśmie Biura Geodezji i Katastru z dnia 22 stycznia 2010 r., przy którym załączono wydruk z części graficznej operatu ewidencji gruntów z zaznaczeniem granic działki nr [...] z obrębu [...], wskazano, że granice nieruchomości hip. [...] zaznaczone są w przybliżeniu. Stąd też organ zastrzegł, że decyzja Kolegium odnosi się do tej części kwestionowanego rozstrzygnięcia, która dotyczy nieruchomości hip. [...] . W dniu 27 grudnia 2011 r. M. S. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ww. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. Zdaniem wnioskodawcy należy dokonać oceny stanu prawnego na dzień 5 grudnia 1990 r. W tej dacie bowiem nieruchomość nie była rozdysponowana, gdyż obrotu przedmiotową nieruchomością dokonano dopiero [...] lipca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdziło, że nie ma wątpliwości, iż za ukształtowany można uznać pogląd o bezwzględnym pierwszeństwie wniosku złożonego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279) przed innymi roszczenia do nieruchomości. Zatem nie jest możliwe uwłaszczenie państwowej osoby prawnej z pominięciem osób będących następcami dawnych właścicieli dekretowych, albowiem są to osoby trzecie w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79 poz. 464 ze zm). W realiach niniejszej sprawy Kolegium uznało, że ze względu na fakt, iż orzeczenie stwierdzające nieważność decyzji dekretowej wywołuje skutek ex tunc, w chwili uwłaszczenia przez Zarząd Związku [...] W. decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. [...] Przedsiębiorstwa [...] "S." z dniem 5 grudnia 1990 r. gruntu położonego w W. przy ul. [...], oz. [...],[...] z obrębu [...] o pow. [...] m² w części dotyczącej nieruchomości ozn. hip. [...], istniały osoby trzecie, którym służyło prawo do nieruchomości. Wobec powyższego doszło do rażącego naruszenia dyspozycji cytowanego wyżej przepisu, co oznacza, że decyzja jest wadliwa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Organ wyjaśnił jednak, że według art. 156 § 2 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Pojęcie to winno być oceniane w kontekście możliwości działania, jakie organ administracji posiada na podstawie przepisów obowiązujących w momencie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Nieodwracalność skutku prawnego wywołanego decyzją ma zatem miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego. Zdaniem Kolegium taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Jednocześnie Kolegium wskazało, że M. S. zakwestionował nie tyle sam fakt, iż rozdysponowanie nieruchomością może wywoływać nieodwracalne skutki prawne, lecz moment, na który te nieodwracalne skutki należy oceniać. Zdaniem wnoszącego, oceny nieodwracalnych skutków prawnych należy dokonać na dzień 5 grudnia 1990 r. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło argumentów przemawiających za słusznością tego poglądu. Zdaniem organu jedynym momentem, kiedy skutki te są oceniane, jest data rozstrzygania w sprawie, wówczas organ stwierdzając, że orzeczenie jest obciążone wadą uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności z przyczyn określonych w art. 156 § 1 Kpa bada również przeszkody, których zaistnienie spowoduje, iż stwierdzenie nieważności nie będzie możliwe. Dokonanie w drodze czynności cywilnoprawnej obrotu przedmiotową nieruchomością, tj. zawarcie umowy sprzedaży, niewątpliwie potwierdza występowanie nieodwracalnych skutków prawnych. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. S., reprezentowany przez adw. R. N. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisu art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż w sprawie niniejszej wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, ograniczające możliwość stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, bez stwierdzania jej nieważności, 2) obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 Kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi M. S. stwierdził, że nie podziela stanowiska Kolegium jakoby nieodwracalnych skutków prawnych dokonywało się w chwili rozstrzygania w sprawie. Zarzucił, że przyjęty pogląd nie został przez organ w żaden sposób uzasadniony, zaś kwestia nieodwracalności skutków prawnych nie ma tak jednoznacznego wymiaru. Skarżący podtrzymał prezentowane dotąd stanowisko, iż kwestionowana decyzja Zarządu Związku [...] W. z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...] powinna zostać poddana badaniu przez organ administracyjny orzekający w sprawie, według stanu prawnego ukształtowanego na dzień 5 grudnia 1990 roku. Z tym dniem bowiem, z mocy prawa, [...] Przedsiębiorstwo [...] "S." stało się użytkownikiem wieczystym nieruchomości obejmującej także nieruchomość hipoteczną nr [...], co potwierdziła następnie decyzja administracyjna i konstytutywny wpis do księgi wieczystej. Zasadą jest bowiem, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, istotny jest stan faktyczny i prawny istniejący w chwili wydania decyzji, bądź też – jak w niniejszej sprawie – w przypadku gdy mamy do czynienia z decyzją tzw. deklaratoryjną, należy brać pod uwagę stan prawny istniejący w konkretnej dacie przyjętej przez ustawodawcę i wyrażonej w akcie prawnym będącym podstawą wydania tejże decyzji. Decyzje deklaratoryjne są wydawane drogą prawnej kwalifikacji stanu faktycznego i określenia go w sposób prawnie wiążący odpowiednio do dyspozycji normy. Ich przedmiotem są pewne wykształcone już w sferze faktów zaszłości, które decyzja ocenia i segreguje zgodnie z prawem; decyzje takie wywołują skutki od chwili pojawienia się podstawy faktycznej do ich wydania, obowiązują zatem od chwili powstania stanu faktycznego – z mocą wsteczną (ex tunc). Na dzień wydania decyzji, jak również na dzień 5 grudnia 1990 r., sporna nieruchomość nie została trwale rozdysponowana w drodze czynności cywilnoprawnych, a więc możliwe jest "wyjęcie" wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Nie można rozpatrywać podjętej w 2004 r. czynności cywilnoprawnej zbycia prawa użytkowania wieczystego, w aspekcie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej. Późniejsze rozdysponowanie nieruchomością na rzecz osób trzecich niebędących beneficjentami wydanej decyzji uwłaszczeniowej, nie stanowi przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji. Umowa sprzedaży nieruchomości została zawarta w dniu [...] lipca 2004 r. i mimo, że nie została bezpośrednio poprzedzona decyzją administracyjną, to jednak wcześniejszą czynnością prawną było wydanie decyzji uwłaszczeniowej. W następstwie wydania decyzji zawarto w formie aktu notarialnego umowę zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz W. i A. J. Tymczasem zawarcie aktu notarialnego poprzedzonego wydaniem decyzji administracyjnej samo przez się nie powoduje, iż zachodzą przesłanki z art. 156 § 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku przez M. S. (następcę prawnego byłej właścicielki nieruchomości), o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Związku [...] W. z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...], sprostowanej postanowieniem tego organu z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...] - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zasadnie organ nadzoru stwierdził, że zakwestionowana przez wnioskodawcę ww. decyzja uwłaszczeniowa rażąco narusza przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.) w ten sposób, że narusza ona prawa osób trzecich, czyli następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, na wniosek których Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] stwierdził nieważność zarówno decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1962 r., nr [...], jak i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1962 r. odmawiającego dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej nieruchomości [...] położone przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] (obecnie działka ewid. nr [...]). Zgodnie bowiem, z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym konsekwencją stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] jest to, że pozostaje do rozpoznania wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z tego względu były właściciel tej nieruchomości lub jego następca prawny stają się osobą trzecią w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i mogą domagać się wzruszenia decyzji o uwłaszczeniu w trybie nadzorczym, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyrok NSA z dnia 31 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 490/08, Lex nr 529926). Skoro zatem decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r., r. spowodowała ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną), że na dzień wydania decyzji uwłaszczeniowej pozostawał nierozpatrzony wniosek dekretowy, to zarzut rażącego naruszenia przez organ uwłaszczający art. 2 ust. 1 powołanej wyżej ustawy jest w pełni uzasadniony. Rację ma też Kolegium twierdząc, że decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalny skutek prawny, stąd też nie można stwierdzić jej nieważności. Decyzja Zarządu Związku [...] W. z dnia [...] czerwca 1993 r., stwierdzała bowiem nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy [...], oznaczonego nr [...] i nr [...] oraz nabycie własności budynków przez [...] Przedsiębiorstwo [...] "S." - na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powyższy akt administracyjny, stwierdzający ex lege nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynku, wywoływał skutki prawne gdyż wprowadzał zmiany w stanie prawnym nieruchomości, która przeszła we władanie innej osoby prawnej. Decyzja uwłaszczeniowa umożliwiła następnie przekształconemu przedsiębiorstwu (w Spółkę [...] sp. z o.o.) sprzedaż tej nieruchomości na rzecz T. i A. J. (umowa notarialna z dnia [...] lipca 2004 r., rep. A nr [...]). Słusznie więc twierdzi Kolegium, że oddanie spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a następnie obrót tą nieruchomością wywołało nieodwracalne skutki prawne, w tym znaczeniu, że "ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji" (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6.04.2001 r., sygn. akt IV SA 914/99, LEX nr 55762). W takiej sytuacji bowiem, oddanie spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste (umożliwiające następnie jej zbycie na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych), stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Jak słusznie również wywiodły organy, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wnioskodawcy (ponowiony w skardze), że oceny nieodwracalnych skutków prawnych należy dokonać w niniejszej sprawie - na dzień 5 grudnia 1990 r. W tej sytuacji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 poz. 270), Sąd skargę oddalił.