II OSK 1052/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska Protokolant: Starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. E. Sp. z o.o. z siedzibą w J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2076/12 w sprawie ze skargi T. E. Sp. z o.o. z siedzibą w J. G. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 19 czerwca 2012 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2076/12, oddalił skargę T. E. Sp. z o.o. z siedzibą w J. G. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 19 czerwca 2012 r., nr ..., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W motywach wyroku Sąd powołała się na następujący stan sprawy: decyzją z dnia 19 czerwca 2012 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 24 kwietnia 2012 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności punktu II ppkt 2 decyzji Wojewody M. z 2 czerwca 2004 r., zwanej dalej również pozwoleniem wodnoprawnym z 2004 r., w której zobowiązano Zakład Energetyczny K. S.A. w K. do partycypowania w kosztach utrzymania Stopnia Wodnego P., ponoszonych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., zwany dalej RZGW, w wysokości 10% wartości rocznej produkcji netto Elektrowni Wodnej P.. Obie zaskarżone decyzje Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanego zapisu pozwolenia wodnoprawnego z 2004 r. zwróciła się następczyni prawna Zakładu Energetycznego K. S.A. w K., dalej zwanego ZEK, - T. E. Sp. z o.o. w J. G., dalej zwanego jako skarżąca lub T. Żądanie swe motywowała rażącym naruszeniem art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego. Upatrywała go: w braku powiązania nałożonego na nią obciążenia finansowego z kosztami utrzymania, faktycznie poniesionymi przez właściciela urządzenia wodnego; w nieuprawnionym określeniu jej udziału w tych kosztach przez odniesienie go do rocznej produkcji netto elektrowni, co nie ma żadnego związku z kosztami utrzymania obiektów Stopnia Wodnego P., ponoszonymi przez RZGW; w błędnym uznaniu stopnia wodnego za urządzenie wodne, podczas gdy urządzeniami wodnymi są obiekty stopni wodnych i tylko one mogły być źródłem korzyści, w tym dla elektrowni takim urządzeniem był wyłącznie jaz. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w obu swych kolejnych decyzjach, dla T. negatywnych, stwierdził iż decyzja Wojewody M. z 2 czerwca 2004 r. rozstrzygała o podziale kosztów na przyszłość. Stąd zapis w niej zawarty co do partycypowania w kosztach utrzymania urządzenia wodnego powinien być sformułowany ogólnie, tak by w razie zmiany okoliczności decyzja nie traciła aktualności. Jednocześnie organ nadzoru wskazał, iż jak wynika z zachowanej korespondencji, szczegółowe postanowienia w tym zakresie ówczesne strony tego pozwolenia wodnoprawnego postanowiły zawrzeć w umowie cywilnej, co też niebawem nastąpiło. Przyjęta w decyzji partycypacja była wynikiem przyjęcia propozycji ZEK, zaakceptowanej przez RZGW. Organ nadmienił także, iż właściwe utrzymanie stopnia wodnego jako całości jest efektem właściwego utrzymania pozostałych urządzeń, w tym ich konserwacji i remontów. Nie zgodził się też z zarzutem, że stopień wodny nie stanowi urządzenia wodnego, bowiem tezie tej przeczy art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, wskazujący iż wyliczenie urządzeń wodnych w ustawie nie ma charakteru wyczerpującego, a przykładowy. W zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję odmowną Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej nieco zmodyfikował swe stanowisko twierdząc, iż z punktu widzenia kontroli prowadzonej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności części decyzji ostatecznej nie ma znaczenia, czy Wojewoda wskazał ogólnie na koszty utrzymania "stopnia wodnego", czy też "obiektów stopnia wodnego", a także bez znaczenia pozostaje fakt, iż w decyzji nie wymienił urządzeń wodnych objętych obowiązkiem partycypacji, skoro art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego tego nie wymaga. Podkreślił, iż te niedokładności nie miały charakteru rażącego, a tylko mogłoby skutkować uwzględnieniem wniosku. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zaznaczył, iż w art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego nie wskazano jednej, konkretnej i miarodajnej metody ustalania proporcjonalności odnoszonych korzyści. Przepis ten nie określa zatem precyzyjnie sposobu formułowania zasad partycypacji, co nie pozwalało na uwzględnienie zarzutu rażącego naruszenia art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego. Wskazane w nim korzyści nie dotyczą korzyści odnoszonych przez właściciela urządzenia wodnego (RZGW), a podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w oparciu o dane urządzenie wodne, którego wykorzystanie stwarza warunki do wytwarzania energii i czerpania zysku z jej sprzedaży. Potwierdzeniem uzyskiwania korzyści przez wnioskodawcę jest posiadanie owego zezwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki W. dla potrzeb Elektrowni Wodnej przy Stopniu Wodnym P.. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej nie stwierdził też wystąpienia innej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., która mogłaby prowadzić do stwierdzenia nieważności punktu II ppkt 2 decyzji Wojewody M. z 2 czerwca 2004 r. T. E. Sp. z o.o. w J. G. zarówno w swej skardze, jak i uprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, sformułowała zarzuty tożsame z zawartymi we wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej części pozwolenia wodnoprawnego z 2004 r. Dodatkowo zarzuciła naruszenie artykułów: 6, 7, 8 oraz 156 § 2 pkt 2 k.p.a. przez nieuprawnione przyjęcie, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy formułowaniu zapisu punktu II ppkt 2 decyzji Wojewody M. z 2 czerwca 2004 r., które to uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając postawiony zarzut rażącego naruszenia art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego skarżąca podkreśliła, iż nałożona na nią opłata (czynsz) nie ma jakiegokolwiek związku z kosztami utrzymania urządzenia wodnego poniesionymi przez RZGW. Nałożono więc obowiązek nieprzewidziany w art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego, taki którego nie można wyprowadzić z treści tego przepisu. W ocenie strony skarżącej, granicą tego obowiązku są koszty utrzymania urządzeń wodnych w rozumieniu art. 64 ust. 1 Prawa wodnego, a uczestniczenie w nich ma dotyczyć ustalonej części kosztów utrzymania urządzeń wodnych, faktycznie poniesionych przez ich właściciela. Odnoszenie korzyści winno zaś dotyczyć korzyści z urządzeń wodnych, a nie korzyści z działalności gospodarczej prowadzonej przez podmiot, na który nałożono obowiązek uczestniczenia w kosztach. Nałożona opłata ma być przez skarżącą uiszczana niezależnie od tego, czy RZGW poniosła jakiekolwiek koszty na utrzymanie Stopnia Wodnego P. T. wyraziła także przekonanie, iż art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego ma zapis jednoznaczny i nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych. Rażącego naruszenia prawa nie może też, w ocenie skarżącej, sankcjonować zgoda adresata na nałożenie kwestionowanego obecnie obowiązku. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd ustalił, czy decyzja z 2004 r. została wydana przez uprawniony organ. Kompetencje organu właściwego do wydawania pozwolenia wodnoprawnego określają przepisy art. 140 Prawa wodnego. W dacie złożenia wniosku o wydanie tego pozwolenia przez ZEK i uzyskania go w 2004 r. - art. 140 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego w brzmieniu wówczas obowiązującym, odwołujący się do ówczesnego brzmienia art. 378 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 Prawa ochrony środowiska, czynił Wojewodę organem uprawnionym do wydania tego pozwolenia, a właściwość ta uległa zmianie dopiero w okresie późniejszym. Mianowicie nowelą z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej dodano do Prawa ochrony środowiska art. 378 ust. 2a, poszerzający z dniem 1 stycznia 2008 r. kompetencje marszałka województwa w zakresie ochrony środowiska, przez wskazanie określonego rodzaju przedsięwzięć, z eksploatacją których mogą wiązać się większe niż przeciętnie zagrożenia, co miało związek z nowelizacją ust. 2 art. 140 Prawa wodnego i przypisaniem marszałkowi województwa dotychczasowych kompetencji wojewody. Wobec ustalenia, iż kwestionowane w części pozwolenie wodnoprawne z 2004 r. zostało wydane przez organ właściwy, konieczne stało się zbadanie legalności zaskarżonej decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, w kontekście postawionego zarzutu pominięcia, iż doszło do rażącego naruszenia art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego, poprzez umieszczenie w decyzji Wojewody M. z 2 czerwca 2004 r. punktu II ppkt 2, w którym zobowiązano Zakład Energetyczny K. S.A. z siedzibą w K. do partycypowania w kosztach utrzymania Stopnia Wodnego P., ponoszonych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. w wysokości 10% wartości rocznej produkcji netto Elektrowni Wodnej P. - co winno prowadzić do stwierdzenia nieważności wskazanego zapisu decyzji Wojewody M. z 2 czerwca 2004 r. Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym, a stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest w tym trybie jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie, wbrew bowiem przekonaniu strony skarżącej brzmienie wskazanego przepisu art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego nie jest jednoznaczne i właściwa interpretacja tej normy wymaga dokonania wykładni. Z uwagi więc na ogólny sposób ujęcia art. 128 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy przez ustawodawcę, może on być interpretowany i wypełniony w różnorodny sposób. W szczególności, jak trafnie podniósł Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, ustawodawca nie określił we wskazanej normie prawnej szczegółowego sposobu uczestniczenia przez podmiot korzystający z urządzenia wodnego w kosztach jego utrzymania. Nie nałożył obowiązku jednoznacznego wskazania urządzeń wodnych, z korzystaniem z których będzie wiązał się obowiązek partycypacji w kosztach ich utrzymania. Stwierdził jedynie, że zobowiązany powinien uczestniczyć w nich stosownie do odnoszonych korzyści, a obowiązek nałożony na niego w tym zakresie winien być określony dodatkowo - jeśli powstała taka potrzeba - w pozwoleniu wodnoprawnym. Ustawodawca nie wprowadził zatem ścisłej reguły w tym przedmiocie, wprowadzając regulację elastyczną, pozostawiającą znaczną swobodę w ustaleniu w decyzji szczegółowych zasad tego uczestnictwa. Ustaleniu tych zasad w praktyce służą zazwyczaj rozprawy wodnoprawne, poprzedzające wydanie pozwolenia wodnoprawnego oraz ustalenia wynikające z operatu wodnoprawnego i innych opracowań sporządzonych na potrzeby owego pozwolenia wodnoprawnego. Z nich też na ogół jednoznacznie wynika z jakich urządzeń wodnych (tu obiektów stopnia wodnego) zobowiązany odnosi korzyści. Taka sytuacja miała też miejsce w rozpatrywanej sprawie. Swój stopień partycypacji w tych kosztach poprzedniczka prawna skarżącej określiła w sposób przyjęty w decyzji z 2004 r. W operacie wodnoprawnym potwierdzono trafność ustaleń ekspertyzy H. i wskazano, że uczestnictwo poprzedniczki prawnej skarżącej w tych kosztach utrzymania winno wynosić 37 %, co wg ZEK odpowiadało 10% wartości rocznej produkcji netto Elektrowni Wodnej P. i taką propozycję zapisu zawarł. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, wobec ogólnikowego sformułowania przez ustawodawcę wskazanej kwestii, określenie w pozwoleniu wodnoprawnym z 2004 r. kosztów tego uczestniczenia przez poprzedniczkę prawną T., jako określonego procentowo zysku (wartości rocznej produkcji netto) Elektrowni Wodnej P. - nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Zarówno w judykaturze jak i w piśmiennictwie podnosi się, że ustalenie sposobu partycypacji różnych użytkowników urządzeń wodnych w kosztach ich utrzymania nie jest co do zasady sprawą prostą. Wskazywana przez stronę skarżącą konieczność określenia w tym pozwoleniu konkretnych, faktycznie ponoszonych kosztów, wynikających z utrzymania obiektów tego stopnia wodnego, nie byłaby jedynym dopuszczalnym rozwiązaniem zwłaszcza, iż pozwolenie to udzielone zostało w 2004 r., z datą obowiązywania do 31 marca 2016 r. Trudno było zatem wyprzedzająco, precyzyjnie oraz jednoznacznie przewidzieć w tak długim okresie czasu, w jaki sposób koszty te będą się kształtowały, jeśli miały zapewnić pozyskiwanie z wyprzedzeniem środków koniecznych na konserwacje i remonty urządzeń wodnych. Propozycja strony skarżącej przyjęta przez Wojewodę mogła stanowić zatem jedno z możliwych do przyjęcia rozwiązań, tak samo uprawnione jak i wskazanie udziału procentowego beneficjenta w ponoszonych kosztach. Trafnie więc organ nadzoru wskazał, iż dla nałożenia obowiązku uczestnictwa w tych kosztach wystarczające jest, by podmiot prowadził działalność gospodarczą w oparciu o dane urządzenie wodne, którego wykorzystanie stwarza warunki do wytwarzania energii i czerpania zysku z jej sprzedaży. Potwierdzeniem zaś uzyskiwania korzyści przez wnioskodawcę w rozpatrywanej sprawie jest posiadanie przedmiotowego zezwolenia wodnoprawnego z 2004 r. na pobór wody z rzeki W. dla potrzeb Elektrowni Wodnej przy Stopniu Wodnym P. Podkreślenia przy tym wymaga, iż przyjęte po długich i żmudnych konsultacjach i wspólnych ustaleniach właściciela urządzeń wodnych (RZGW) oraz podmiotów korzystających z obiektów tego stopnia wodnego, w tym ZEK, zasady partycypacji w kosztach ich utrzymania (por. operat wodnoprawny str. 26) - określiły ten obowiązek także w stosunku do poprzedniczki prawnej skarżącej. Sposób partycypacji, ustalony procentowo w odniesieniu do uzyskiwanego zysku ze sprzedaży energii elektrycznej pozyskiwanej dzięki obiektom tego stopnia, nie był przez ZEK kwestionowany i zmieniany, a metoda jego ustalenia nie naruszyła w sposób rażący obowiązującego wówczas prawa, co trafnie dostrzegł organ. Wobec ogólnie sformułowanej normy prawnej (art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego) dopuszczalne stawało się różnorodne określenie tego obowiązku, także przez odwołanie się do uzyskiwanego zysku z prowadzonej działalności (sprzedaży energii), którego otrzymanie umożliwiało korzystanie z obiektów tego stopnia wodnego. Sąd przy tym zauważył, że ZEK (spółka obciążona obowiązkiem uczestniczenia w tych kosztach) była, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, nie tylko wytwórcą energii elektrycznej, ale też dokonywała jej sprzedaży odbiorcom końcowym. Stąd sformułowanie przyjęte w punkcie II ppkt 2 decyzji Wojewody M. z 2 czerwca 2004 r. doznało konkretyzacji w później zawartej umowie z 25 czerwca 2004 r. Reasumując Sąd stwierdził, iż takie ustalenie sposobu partycypacji nie naruszało obowiązującego prawa w stopniu rażącym, było czytelne i zarazem praktyczne, a wskazany przepis prawa nie wykluczał jednoznacznie możliwości jego zastosowania. Nadto Sąd miał na uwadze, iż propozycja umieszczenia tego zapisu w decyzji z 2004 r. nie wyszła od organu, a była wynikiem długotrwałych konsultacji wszystkich podmiotów odnoszących wówczas korzyści z obiektów przedmiotowego stopnia wodnego. ZEK proponując tak sprecyzowany swój udział w przedmiotowych kosztach, odnoszony procentowo do wartości rocznej produkcji netto Elektrowni Wodnej P. uznała najwyraźniej, iż odpowiada on korzyściom, które czerpała z obiektów przedmiotowego stopnia wodnego, stanowiących urządzenia wodne, a więc wspomnianym 37 % udziału (por. pismo ZEK z 2 kwietnia 2004 r. skierowane do RZGW, zawierające tę propozycję). Sąd miał także na uwadze, iż wydanie tego pozwolenia wodnoprawnego poprzedzała rozprawa wodnoprawna. Szczegółowe ustalenia co do zakresu korzystania przez poprzedniczkę prawną skarżącej z obiektów tego stopnia wodnego określił nadto operat wodnoprawny. W nim w szczególności w wielu miejscach posłużono się skrótowo pojęciem stopnia wodnego, w innych częściach tego opracowania wskazując, iż w istocie chodzi o obiekty tego stopnia wodnego, stanowiące urządzenia wodne. W świetle dokumentów zgromadzonych na potrzeby wydania decyzji Wojewody M. z 2 czerwca 2004 r. nie budziło wątpliwości, iż poprzedniczka prawna skarżącej była użytkownikiem wody spiętrzonej stopniem, wykorzystywanej na cele produkcji energii elektrycznej i posiadała w przewozie dwie turbiny o przełyku maksymalnym 45 m3/s i minimalnym 23 m3/s. W ocenie Sądu, powołanie się przez stronę skarżącą na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 649/07, Lex nr 668557) nie było celowe. Został on wydany w innym stanie faktycznym i prawnym. Sąd dokonał wówczas oceny legalności pozwolenia wodnoprawnego, a więc badał zgodność z prawem decyzji wydanej w trybie zwykłym. Zobowiązany był zatem uwzględnić wszystkie naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, mających wpływ lub istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszym postępowaniu natomiast Sąd dokonywał kontroli decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, który rozpoznawał sprawę jako organ nadzoru, a więc dokonywał oceny kwestionowanej części pozwolenia wodnoprawnego z 2004 r., przez pryzmat wystąpienia przesłanek z art. 156 ust. 1 k.p.a., uwzględniając jedynie wyjątkowo ciężkie naruszenia prawa. Kontrola ta zaś, jak trafnie stwierdził i wykazał Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, nie mogła doprowadzić do stwierdzenia nieważności punktu II ppkt 2 decyzji Wojewody M. z 2 czerwca 2004 r. W ocenie Sądu bez znaczenia dla niniejszego postępowania pozostawał fakt, iż w późniejszej umowie z 25 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia zasad partycypacji w kosztach utrzymania Stopnia Wodnego P., której stroną był ZEK (w jej § 3) doprecyzowano obowiązek zawarty w punkcie II ppkt 2 decyzji Wojewody M. z 2 czerwca 2004 r., odnosząc go do średniej ceny sprzedaży netto energii odbiorcom końcowym taryfowym. Jeśli zapis ten obecnie jest nieadekwatny do sytuacji skarżącej, która wywodzi, iż nie sprzedaje energii odbiorcom końcowym, jest to jedynie przesłanka do wynegocjowania nowej umowy, dostosowanej do aktualnej sytuacji skarżącej. Możliwość taką przewidziano w § 6 wskazanej umowy z 2004 r. Zawarcie nowej umowy być może stworzyłoby klimat do ewentualnego ubiegania się o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. kwestionowanej części decyzji Wojewody M. z 2 czerwca 2004 r. Okoliczności te jednak nie mogą w żadnym razie stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności punktu II ppkt 2 decyzji Wojewody M. z 2 czerwca 2004 r. Co do kwestii powiązania nałożonego obowiązku pokrywania części kosztów utrzymania urządzeń wodnych z ich faktycznym ponoszeniem przez RZGW, Sąd miał na uwadze, że w myśl art. 64 ust. 1 Prawa wodnego utrzymywanie urządzeń wodnych jest pojęciem dosyć szerokim i obejmuje zarówno ich eksploatację, konserwację, jak i remonty, w celu zachowania ich funkcji. Trudno sobie zatem wyobrazić sytuację, w której w ogóle nie byłyby one ponoszone przez właściciela urządzeń wodnych. Dotyczy to zwłaszcza budowli piętrzących, które muszą posiadać dobry stan techniczny, by nie zagrażały bezpieczeństwu. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, iż punkt II ppkt 2 decyzji Wojewody M. z 2 czerwca 2004 r. mówi o kosztach utrzymania Stopnia Wodnego P., a nie obiektów tego stopnia wodnego, stanowiących urządzenia wodne w myśl art. 9 pkt 19 lit. b ustawy Prawo wodne i upatrywania w tym podstawy do stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego z 2004 r. w kwestionowanej części – Sąd stwierdził, że naruszenie to nie miało charakteru rażącego. W zapisie punktu II ppkt 2 decyzji Wojewody M. z 2 czerwca 2004 r. przyjęto wprawdzie pewne uproszczenie, którym posługiwał się operat wodnoprawny i ekspertyza, lecz zapis ten był czytelny dla ZEK, ówczesnej strony tego postępowania i nie był przez nią kwestionowany. Zarówno bowiem wskazany operat wodnoprawny jak i ekspertyza sporządzona przez H. K. sp. z o.o. (s. 12) obok posługiwania się pojęciem stopnia wodnego wskazywały w kilku miejscach na obiekty tego stopnia wodnego, zaznaczając iż przedmiotem partycypacji powinny być urządzenia wspólnie wykorzystywane tego stopnia, a więc: jaz "P.", koryto W. w dolnym stanowisku stopnia z elektrownią, urządzenia melioracyjne Obiekt M. – K., związane z odwodnieniem terenów podtapianych przez stopień. Niewymienienie tych obiektów stopnia wodnego w decyzji w kontekście partycypacji w kosztach ich utrzymania, nie stanowiło przesłanki do stwierdzenia nieważności tej części pozwolenia wodnoprawnego z 2004 r., o czym Sąd uprzednio wspomniał. Skoro zatem ustalenia poczynione przez organ we wskazanym zakresie były trafne, za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty naruszenia artykułów: 6, 7, 8 oraz 156 § 2 pkt 2 k.p.a. przez nieuprawnione przyjęcie, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy formułowaniu zapisu punktu II ppkt 2 decyzji Wojewody M. z 2 czerwca 2004 r., które to uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty naruszenia przez organ nadzoru przepisów postępowania, zawarte w skardze, nie znalazły uzasadnienia w realiach rozpatrywanej sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniosła T., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego, poprzez błędne przyjęcie, że art. 128 ust. 2 pkt. 3 Prawa wodnego dopuszcza możliwość nałożenia: - na korzystającego z urządzenia wodnego obowiązku uczestniczenia w kosztach jego utrzymania, polegającego na ponoszeniu stałej opłaty (czynszu), której wysokość jest zależna wyłącznie od przychodów osiąganych z działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem tego urządzenia, zaś nie ma jakiegokolwiek związku z kosztami utrzymania urządzenia wodnego ponoszonymi przez jego właściciela, - obowiązku uczestniczenia w kosztach utrzymania obiektów, które nie są urządzeniami wodnymi, co w rezultacie spowodowało błędne uznanie, że "nałożenie na Zakład Energetyczny K. S.A. w K. obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania Stopnia Wodnego P., ponoszonych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., w wysokości 10% wartości rocznej produkcji netto Elektrowni Wodnej P.", nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi, a w jego rezultacie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Nie okazał się usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego, poprzez błędne przyjęcie, że art. 128 ust. 2 pkt. 3 Prawa wodnego dopuszcza możliwość nałożenia stałej opłaty (czynszu), której wysokość jest zależna wyłącznie od przychodów osiąganych z działalności gospodarczej. Postępowanie administracyjne podlegające kontroli Sądu Wojewódzkiego toczyło się w trybie nadzwyczajnym, którego celem jest ustalenie, czy decyzja będąca przedmiotem tego postępowania dotknięta jest jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym przypadku ustalenia koncentrowały się na ustaleniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego. W trybie tym ocena ewentualnego naruszenia przepisu prawa materialnego przebiega z uwzględnieniem wymagań opisanych w pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a. Po ustaleniu, że do naruszenia przepisu rzeczywiście doszło należy ocenić, czy naruszenie to ma charakter kwalifikowany, tj. czy przybrało postać naruszenia rażącego, tj. czy proste zestawienie dyspozycji przepisu pozostaje w jawnej sprzeczności z rozstrzygnięciem, następnie zaś ocenić trzeba, czy owe rażące naruszenie przepisu, uwzględniając też jego charakter, wywołuje tak daleko idące skutki w sferze szeroko rozumianej praworządności, iż dalsze funkcjonowanie tej decyzji w obrocie prawnym nie daje się z nimi pogodzić. Przeprowadzona, z tego punktu widzenia ocena zarzutu kasacyjnego, nie mogła prowadzić do jego uwzględnienia, albowiem Sąd Wojewódzki, podzielając poglądy organów administracji, prawidłowo ocenił, iż charakter normy zawartej w przepisie art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego w ogóle nie daje podstaw do zakwestionowania podjętego na tej podstawie rozstrzygnięcia. Z treści tego przepisu nie sposób bowiem wyprowadzić wniosku, że nie jest dopuszczalne ustalenie (szczególnie, iż dzieje się to na skutek negocjacji) zgodnie przyjętej formy partycypacji. Zasadnie zatem organy, a za nimi Sąd Wojewódzki przyjęli, że art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego nie określając sposobu formułowania zasad partycypacji, nie pozwala na uwzględnienie zarzutu rażącego naruszenia art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego. Nie było też podstaw do rozciągania ocen prawnomaterialnych na okoliczności odnoszące się do stanu faktycznego sprawy i badania, czy przyjęty sposób partycypacji odnosi się do obiektów, które nie są urządzeniami wodnymi. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co do zasady, przedmiotem badania jest treść decyzji, nie zaś stan faktyczny stanowiący jej podstawę. Niezależnie jednak od tego rację miały organy i Sąd Wojewódzki podkreślając, iż przedmiotem partycypacji powinny być urządzenia wspólnie wykorzystywane tego stopnia. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.