VII SA/Wa 1652/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Przedsiębiorstwa [...] w [...] kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia Przedsiębiorstwa [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], nakładające na Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w [...] karę w wysokości 6000,00 zł (słownie: sześć tysięcy złotych) z tytułu stwierdzenia, w trakcie obowiązkowej kontroli budowy, nieprawidłowości w zakresie zgodności wykonania jej z warunkami decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku socjalno - biurowego na działce o nr ew. [...] poł. w [...] przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w związku z wnioskiem Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku socjalno - biurowego usytuowanego na działce o nr ew. [...] poł. w [...] przy ul. [...], PINB w [...] podczas obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2012 r. stwierdził niezgodność w/w obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem architektoniczno - budowlanym w zakresie zmiany geometrii dachu. Ustalono, że w trakcie realizacji budowy przedmiotowego obiektu inwestor zmienił układ połaci dachowych. Jak wynika z akt sprawy projektowano dach dwuspadowy, a wykonano dach wielospadowy. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] nałożył na Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w [...] karę w wysokości 6000.00 zł (słownie sześć tysięcy złotych) z tytułu stwierdzenia, w trakcie obowiązkowej kontroli budowy, nieprawidłowości w zakresie zgodności wykonania jej z warunkami decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku socjalno - biurowego na działce o nr ewid. [...] poł. w [...] przy ul. [...]. Na skutek wniesionego przez Przedsiębiorstwo [...] zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie z dnia [...] maja 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej kwalifikacji stanu faktycznego, jak też właściwie wyliczył kwotę kary. Podkreślił, iż organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie ujętym w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego jest zobligowany do wymierzenia kary z tego tytułu. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w zażaleniu [...] WIMB zauważył, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż jedynie nieprawidłowości mające charakter "istotnych" odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę pozwalają na wymierzenie kary w trybie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. W rozpatrywanym przypadku podstawę do naliczenia kary stanowiła nieprawidłowość w zakresie geometrii dachu, która nie została zaliczona do odstępstw istotnych, o których mowa w art. 36a ust. 1 i ust. 5 w/w ustawy (a które wymagają sporządzenia projektu budowlanego zamiennego). Niemniej jednak tego typu odstępstwo - jakkolwiek nieistotne - stosownie do treści art. 36a ust. 6 w zw. z art. 36a ust. 5 w/w ustawy, winno być przez projektanta obiektu uwzględnione w postaci stosownych zmian w dokumentacji projektowej, gdyż jest on zobowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (opis i rysunek) dotyczące dokonanego odstąpienia o charakterze nieistotnym. W niniejszej sprawie powyższy obowiązek nie został dotrzymany, a w załączonym do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu oświadczeniu kierownika budowy z dnia [...] października 2011 r. (zawartym w dzienniku budowy) brak jest oświadczenia o dokonaniu nieistotnych odstępstw tj. o zmianie układu połaci dachowej. Inwestor do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, nie załączył kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesioną zmianą i ewentualnie z uzupełniającym opisem. Z uwagi iż odstąpienie stanowiące podstawę do nałożenia kary nie zostało wskazane w dokumentacji załączonej do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, a stwierdzono je w toku przeprowadzanej obowiązkowej kontroli organ uznał, że odstąpienie to jako nieprawidłowość w zakresie zgodności wykonanego obiektu z projektem architektoniczno - budowlanym w zakresie geometrii dachu mogło stanowić podstawę do wymierzenia kary, o której mowa w art. 59f w/w ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosło Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał zmiany kategorii obiektu budowlanego, z określonej w decyzji Starosty [...] kat. XIII na kat. XVI a tym samym zwiększył współczynnik z 4 do 12 i naliczył stosowną karę. PINB uznał wybudowany przez skarżącego budynek za "biurowo-konferencyjny" gdy tymczasem jego przeznaczenie jest zupełnie inne, a mianowicie "socjalno-biurowe", przy czym część biurowa to jedynie 15% powierzchni użytkowej budynku. Spowodowało to zwiększenie ewentualnej kary z 2 000 do 6 000 zł. Poza tym, tego samego dnia PINB wydał decyzję nr [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku "socjalno-biurowego", bez istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał, że inna konstrukcja dachu została przez projektanta naniesiona w projekcie i wykonawca wykonał go zgodnie ze sztuką budowlaną, a dokonana zmiana konstrukcji dachu nie była istotna i nie miała żadnego znaczenia dla użytkowania budynku. Skarżący przyznali, że faktycznym brakiem jest jedynie nie wpisanie zmiany konstrukcji dachu do Dziennika budowy, ale jest to uchybienie osób je prowadzących. Zdaniem skarżących działanie ich było zgodne z prawem i jako takie nie może podlegać karze, nawet administracyjnej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ administracji ma obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje natomiast jakie elementy winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Na wstępie podkreślić należy, iż podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie był wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Jak wynika z art. 59a ust. 2 cytowanej ustawy, kontrola taka obejmuje sprawdzenie: zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu, a także zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), wykonania urządzeń budowlanych, zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Powyższy artykuł określa zatem cel i szczegółowy zakres obowiązkowej kontroli przeprowadzanej w obiektach budowlanych, do których użytkowania można przystąpić po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jeżeli w trakcie obowiązkowej kontroli stwierdzone zostaną nieprawidłowości w zakresie wymienionym w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ wymierza inwestorowi karę. Karę wymierzoną na podstawie art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakłada się w przypadku zaistnienia jakiejkolwiek nieprawidłowości, a nie tylko w przypadku nieprawidłowości stanowiących jednocześnie istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 712/08). Klasyfikacja i wielkość stwierdzonych nieprawidłowości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Celem zmiany dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) z dniem 31 maja 2004 r. było odejście od uznaniowości w wymierzaniu przedmiotowej kary wobec braku enumeratywnego określenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Nietrafnie zatem skarżący wskazał, że mogą być brane pod uwagę jedynie istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a więc takie, które dopuszczalne są jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Co do zasadny nieistotne odstępstwo jest dopuszczalne bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o ile nie dotyczy m.in. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki i zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne. W tym jednak przypadku, jak wyżej wskazano kara wymierzana jest nie za istotne odstępstwa, lecz za stwierdzone nieprawidłowości wymienione w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę inwestor miał zrealizować budynek z dachem dwuspadowym. Kontrola przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2012 r., nastąpiła w wyniku złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, który to obowiązek wynikał z decyzji o pozwoleniu na budowę. W trakcie tej kontroli stwierdzono, że inwestor zmienił układ połaci dachowych. Zaprojektowano dach dwuspadowy, a wykonany został dach wielospadowy. Dlatego też, w związku ze stwierdzeniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieprawidłowości wymienionych w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, był on zobowiązany nałożyć na inwestora karę. Wysokość kary została wyliczona na podstawie art. 59f Prawa budowlanego przy przyjęciu, że obiekt należy do kategorii XVI. W tym miejscu należy poczynić kilka uwag dotyczących zaliczenia obiektu do stosownej kategorii. Zaliczenie do konkretnej kategorii obiektów budowlanych jest skutkiem powstania obiektu danego rodzaju o określonych parametrach i stanowi okoliczność stwierdzaną obiektywnie. W konsekwencji przypisanie budynkowi kategorii potwierdza jedynie rodzaj obiektu i ma charakter informacyjny (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 106/10, CBOSA). Wobec tego należy przyjąć, że organ nadzoru budowlanego wymierzający inwestorowi karę za nielegalne użytkowanie obiektu nie jest związany kategorią przypisaną temu obiektowi w decyzji o pozwoleniu na budowę i może określić ją na podstawie własnych ustaleń, zwłaszcza gdy rodzaj obiektu i jego parametry w oczywisty sposób nie przystają do kategorii przypisanej mu w tej decyzji (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego). Takie działanie organu nie będzie naruszało zasady trwałości decyzji ostatecznej i nie będzie prowadziło do obejścia wymagań i obowiązków związanych z postępowaniem w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Zakwestionowanie bowiem przypisanej kategorii obiektu budowlanego (mającej wyłącznie charakter informacyjny) w żadnym razie nie wpłynie na merytoryczną treść samego rozstrzygnięcia o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że co do zasady organ nadzoru budowlanego miał prawo zaliczyć obiekt budowlany do innej kategorii niż uczynił to organ architektoniczno-budowlany w pozwoleniu na budowę. Niemniej swoje stanowisko winien w sposób przekonywujący uzasadnić. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w najmniejszym stopniu swego stanowiska nie wyjaśnił. Podobnie organ odwoławczy nie wskazał powodów zaklasyfikowania obiektu do kategorii XVI. Okoliczność ta o tyle jest istotna, że inwestor miał prawo przypuszczać, iż pozwolenie na budowę zawiera w tym przedmiocie prawidłowe określenie a więc zmiana kategorii powinna być przekonywująco uzasadniona. Szczególnie, że wpływało to na wymiar kary. Dodatkowo wskazać należy, że skarżący na etapie postępowania odwoławczego kwestionował prawidłowość dokonanych w I instancji ustaleń, zaś [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego do tego zarzutu w żaden sposób się nie odniósł. W związku z uchyleniem obu decyzji okoliczności te będą musiały zostać wyjaśnione przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania a to art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd - w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd postanowił w myśl art. 200 p.p.s.a.