I OSK 759/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. i J. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1520/12 o odrzuceniu skargi B. M. i J. M. na zarządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż określonej w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stopy procentowej w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zmienione zarządzeniem Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1520/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę B. M. i J. M. na zarządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż określonej w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stopy procentowej w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zmienione zarządzeniem Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Wojewoda Małopolski działając na podstawie art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83, dalej: ustawa) wydał zarządzenie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], które następnie zostało zmienione zarządzeniem Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] maja 2012r. B. i J. M. skierowali do Wojewody Małopolskiego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez: uchylenie zarządzenia nr [...] Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż określona w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stopy procentowej w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz chylenie zmieniającego treść w/w zarządzenia tj. zarządzenia nr [...] Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu tego wezwania podniesiono m.in., iż art. 4 ust. 5 ustawy z całą pewnością nie może stanowić ważnej podstawy ustalenia przez Wojewodę Małopolskiego w zarządzeniu - stanowiącym akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP, innej niż określona w art. 4 ust. 4 ustawy stopy procentowej. Pismem z dnia 27 września 2012 r. B. i J. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na zarządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż określonej w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stopy procentowej w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zmienionego następnie zarządzeniem Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. W przedmiotowej skardze skarżący zarzucili obu w/w zarządzeniom Wojewody Małopolskiego rażące naruszenie art. 4 ust. 5 ustawy w zw. z art. 4 ust. 17 ustawy w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i ustalenie w § 2 i § 3 Zarządzenia nr [...] oraz w § 3 Zarządzenia nr [...] innej niż określona w art. 4 ust. 4 ustawy wysokości oprocentowania rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty należnej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wynikające z bezpodstawnego przyjęcia, że wojewoda jest uprawniony do ustalenia konkretnej stopy procentowej w drodze aktu prawa miejscowego, podczas gdy na podstawie w/w przepisów wyrażenie zgody na zastosowanie innej niż określona w przepisach ustawy stopy procentowej może nastąpić wyłącznie w indywidualnym postępowaniu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, na wniosek odpowiedniego organu. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, poprzez wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem uprawnień, bez upoważnienia zawartego w ustawie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności Zarządzenia [...] oraz Zarządzenia [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozpoznając przedmiotową sprawę na rozprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołując się na art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) uznał, że skargę należało odrzucić, zaskarżone bowiem zarządzenie wydane w trybie art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie mieści się w wyznaczonych przez art. 3 P.p.s.a. granicach wykonywanej przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej. Jak podkreślił Sąd, w realiach niniejszej sprawy przedmiotem skargi zostało objęte zarządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia 3 kwietnia 2012 r. nr [...], w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż określonej w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stopy procentowej w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zmienione następnie zarządzeniem Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia 7 maja 2012 r. Jak wynika z treści skargi skarżący swoją legitymację do jej wniesienia upatrują w treści art. 63 § ust. 1 ustawy o wojewodzie, który reguluje zasady i tryb zaskarżania aktów prawa miejscowego wydanych przez wojewodę. Nie podzielając tej kwalifikacji Sąd podkreślił, że podstawą prawną dla wydania zarządzenia Wojewody z dnia [...] kwietnia 2012 r. jak i zmieniającego jego treść zarządzenia z [...] maja 2012 r. był art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 5 tej ustawy wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a właściwa rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 4 (wskazanego powyżej artykułu), stopy procentowej. Do powyższych zarządzeń i uchwał stosuje się zgodnie z treścią art. 4 ust. 17 ustawy odpowiednio przepis art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowe zarządzenie (podobnie z resztą jak wymienione powyżej uchwały) nie są aktami prawa miejscowego w rozumieniu art.94 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Niezależnie od tego, Sąd uznał, że nie można zakwalifikować przedmiotowego zarządzenia jako inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem tych innych aktów lub czynności z zakresu prawa administracji publicznej, na które służy skarga mogą być tylko takie akty, które w odniesieniu do konkretnie zindywidualizowanego adresata zawierają wynikające z przepisów prawa uprawnienia i obowiązki. Tymczasem adresatem zarządzenia wojewody wydanego w trybie art. 4 ust. 5 ustawy nie jest strona konkretnego postępowania w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej lecz organ administracji, właściwy do ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia B. M. i J. M. podnieśli następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że stanowiący przedmiot skargi akt prawny nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli wojewódzkich sądów administracyjnych, podczas gdy wydane przez Wojewodę Małopolskiego Zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, wobec czego podstawę dla dokonania przez sąd administracyjny kontroli przedmiotowego aktu stanowią wymienione wyżej przepisy; ewentualnie: b) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że zaskarżone Zarządzenie nie ma charakteru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w przedmiotowym przepisie, podczas gdy analiza treści wydanego przez Wojewodę Małopolskiego aktu prawnego wskazuje, że wypełnia on wszystkie przesłanki przesądzające o dopuszczalności zaskarżenia go do sądu administracyjnego w oparciu o wymieniony wyżej przepis; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, polegające na zaniechaniu merytorycznego rozpoznania skargi i jej odrzuceniu pomimo, że zaskarżone Zarządzenie podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, względnie na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia przez Sąd pierwszej instancji pierwszej instancji przepisów postępowania tj. art. 3 §2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, art. 3 §2 pkt 4 P.p.s.a. oraz art. 58 §1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że zaskarżone zarządzenie Wojewody Małopolskiego nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych. Zarzut powyższy nie mógł zostać uznany za słuszny. Zarządzenie Wojewody wydane w trybie art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 83) nie mieści się w wyznaczonych przez art. 3 P.p.s.a. granicach wykonywanej przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej. Zgodnie z powołanym przepisem osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest zobowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, która na wniosek może zostać rozłożona na raty, na czas nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat, chyba że wnioskodawca wystąpi o okres krótszy niż 10 lat. Z kolei nieuiszczona część opłaty, rozłożonej na raty zgodnie z ust. 3, podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski, a wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz właściwa rada lub sejmik, w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 4, stopy procentowej. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż adresatem zaskarżonego zarządzenia wojewody, wyrażającego zgodę na zastosowanie innej, niż określona w art. 4 ust. 4 stopy procentowej nie jest strona konkretnego postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie, lecz właściwy organ administracyjny w ramach procedury administracyjnej, prowadzącej do wydania odpowiedniej decyzji tj. starosta lub prezydent miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Omawiane zarządzenie nie przyznaje więc żadnych praw, ani nie tworzy też obowiązków po stronie konkretnie zindywidualizowanego adresata, lecz ma charakter aktu wewnętrznego i skierowany jest do organu właściwego do ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stosownie do art. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zaskarżone zarządzenie wojewody nie posiada również charakteru aktu prawa miejscowego. Cechą charakterystyczną aktów prawa miejscowego jest ich generalny i abstrakcyjny charakter, tzn. są one skierowane do bliżej nieokreślonego adresata i zawierają ogólne sposoby postępowania oraz są obowiązujące na określonej części terytorium państwa. Samo nazwanie jakiegoś aktu np. rozporządzeniem, zarządzeniem (wojewody) lub uchwałą (organu stanowiącego samorząd) nie wystarczy do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne jest zawsze ustalenie, czy dany akt ma w istocie charakter powszechnie obowiązujący, kto jest adresatem norm postępowania z niego wyprowadzonych, na jakiej podstawie został on podjęty oraz w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości (J. Ciapała, Powszechnie obowiązujące akty prawa miejscowego, Prz. Sejm. 2000, nr 3, s. 30). Jak wskazano, zaskarżone zarządzenie zostało podjęte na podstawie art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, który zawiera jedynie normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą wojewodę do dokonania konkretnej określonej czynności tj. wyrażenia zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 4, stopy procentowej. Wydane na podstawie tego przepisu zarządzenie wojewody nie zawiera wypowiedzi wyznaczających bliżej nieokreślonym adresatom znajdującym się na określonym terytorium sposobu zachowania się (np. nakazów, zakazów, uprawnień) i nie ma charakteru normatywnego. Nie jest więc aktem prawa miejscowego. Z tych względów należy przyjąć, że zarządzenie wojewody, wydane w trybie art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.