II SA/Kr 1520/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie WSA Mariusz Kotulski WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi B.M. i J.M. na zarządzenie Wojewody z dnia 3 kwietnia 2012 r., Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż określonej w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stopy procentowej w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zmienionego zarządzeniem Wojewody Nr [...] z dnia 7 maja 2012 r. postanawia: I. skargę B.M. i J.M. odrzucić; II. zwrócić solidarnie na rzecz skarżących B.M. i J.M. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) uiszczoną przez nich tytułem wpisu od skargi Działając na podstawie art.4 ust.5 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012r. , Nr 83 j.t)- zwanej dalej ustawą - Wojewoda [....] wydał zarządzenie z dnia 3 kwietnia 2012r. nr 91/12, w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż określonej w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stopy procentowej w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zmienionego następnie zarządzeniem Wojewody [....] nr [....] z dnia 7 maja 2012r. Pismem z dnia B.M., i J.M. działając za pośrednictwem swojego pełnomocnika wystosowali w oparciu o treść art.63 ust.3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie – zwanej dalej ustawą o Wojewodzie - skierowali do Wojewody [....] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez: uchylenie zarządzenia nr [....] Wojewody [....] z dnia 3 kwietnia 2012 r. w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż określona w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stopy procentowej w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz chylenie zmieniającego treść w/w zarządzenia tj. zarządzenia nr [....] Wojewody [....] z dnia 7 maja 2012 r. W uzasadnieniu tego wezwania podniesiono m.in., iż art.4 ust.5 ustawy, z całą pewnością nie może stanowić ważnej podstawy ustalenia przez Wojewodę [....] w zarządzeniu - stanowiącym akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP, innej niż określona w art. 4 ust. 4 ustawy stopy procentowej. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 17 ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 4 ust. 5 ustawy, do wyrażenia zgody przez wojewodę, radę lub sejmik stosuje się odpowiednio przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. – zwanej dalej u.g.n. -, zgodnie z którym: jeżeli przepisy ustawy wymagają udzielenia zgody przez radę, sejmik lub wojewodę, wyrażenie zgody, z wyjątkiem zgody, o której mowa w art. 46 ust. 4 u.g.n., następuje odpowiednio w drodze uchwały rady lub sejmiku albo zarządzenia wojewody wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez starostę. Mając na uwadze treść wyżej przytoczonych przepisów prawa należy stwierdzić, że w każdej sprawie wszczętej na skutek wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności właściwy organ ustala opłatę za przekształcenie, a jeżeli wskutek złożenia przez użytkownika wieczystego odpowiedniego wniosku opłata ta została rozłożona na raty, to jej nieuiszczona część podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Podkreślenia wymaga, że zastosowanie innej niż określona w ustawie stopy procentowej nie jest możliwe bez wniosku odpowiedniego organu wykonawczego, złożonego w konkretnej sprawie. Nadto żaden przepis prawa nie daje kompetencji do podwyższania ustawowej stopy procentowej, a w związku z tym inną stopą może być tylko stopa niższa niż wskazana w ustawie. Gdyby było inaczej, wówczas ustawa musiałaby wskazywać maksymalną kwotę do jakiej podwyższenie może nastąpić. Zdaniem B.M. i J.M. Wojewoda nie jest zatem uprawniony do wydawania zgody na zastosowania innej stopy procentowej w aktach o charakterze generalnym stanowiących akty prawa miejscowego, podejmowanych niezależnie od indywidualnych postępowań w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Podkreślenia wymaga, iż podejmowanie aktów prawa miejscowego jest obwarowane prawnymi warunkami. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy o Wojewodzie wojewoda może stanowić akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Takiego upoważnienia nie zawiera ustawa. Dla wykazania swojego interesu prawnego B.M. i J.M. podnieśli, iż w dniu 10 lutego 2012r. złożyli do Prezydenta Miasta K. wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości działek nr [....] i [....] , obręb [....], jednostka ewidencyjna [....], położonych przy ul. [....] w K. W odpowiedzi z dnia 29 czerwca 2012 r. Urząd Miasta K. Wydział Skarbu Miasta wystosował zawiadomienie o warunkach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wyżej określonych działek (znak:....). W zawiadomieniu tym Urząd Miasta K. , powołując się na treść Zarządzenia 91/12 i Zarządzenia 153/12 wskazał, że: "stopa procentowa w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest obliczana jako suma obowiązującej stopy bazowej opisanej w § 2 zarządzenia i marży w wysokości 10%" oraz, że aktualnie obowiązuje oprocentowanie w wysokości 14,91%. Do dnia wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący nie otrzymali odpowiedzi ze strony Wojewody na skierowane do niego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 27 września 2012r. B.M. i J.M. działając na mocy art.63 ust.1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na zarządzenie Wojewody [....] z dnia 3 kwietnia 2012r. nr [....] , w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż określonej w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stopy procentowej w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zmienionego następnie zarządzeniem Wojewody [....] nr [....] z dnia 7 maja 2012r. W przedmiotowej skardze skarżący zarzucili obu w/w zarządzeniom Wojewody [....] rażące naruszenie art. 4 ust. 5 ustawy w zw. z art. 4 ust. 17 ustawy w zw. z art. 11 ust. 2 u.g.n., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i ustalenie w § 2 i § 3 Zarządzenia nr 91/12 oraz w § 3 Zarządzenia nr 153/12 innej niż określona w art. 4 ust. 4 ustawy wysokości oprocentowania rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty należnej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wynikające z bezpodstawnego przyjęcia, że wojewoda jest uprawniony do ustalenia konkretnej stopy procentowej w drodze aktu prawa miejscowego, podczas gdy na podstawie w/w przepisów wyrażenie zgody na zastosowanie innej niż określona w przepisach ustawy stopy procentowej może nastąpić wyłącznie w indywidualnym postępowaniu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, na wniosek odpowiedniego organu. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, poprzez wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem uprawnień, bez upoważnienia zawartego w ustawie: Z uwagi na podniesione naruszenia skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności Zarządzenia 91/12 oraz Zarządzenia nr 153/12; oraz zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący dodatkowo podnieśli m.in., iż objęty niniejszą skargą § 1 Zarządzenia 91/12 stanowi: " Wyraża się zgodę na zastosowanie innej, niż określona w art. 4 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stopy procentowej w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości". Zgodnie z § 2 Zarządzenia 91/12: ,Nieuiszczona część opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, rozłożonej na raty zgodnie z art.4 ust. 3 ww. ustawy podlega oprocentowaniu obliczonemu przy zastosowaniu stopy bazowej wykorzystywanej do ustalania stopy referencyjnej służącej do obliczenia wartości pomocy publicznej, ustalanej okresowo przez Komisję Europejską i publikowanej w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich". Na podstawie zmiany wprowadzonej Zarządzeniem 153/12, § 3 Zarządzenia 91/12 w obecnym brzmieniu stanowi: "Stopa procentowa w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest obliczana jako suma obowiązującej stopy bazowej opisanej § 2 zarządzenia i marży w wysokości 10 %". W dalszej części uzasadnienia skargi, skarżący podnieśli m.in., iż co do zasady zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy, nieuiszczona część rozłożonej na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości "podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski.". Równocześnie skarżący wrócili uwagę, że na wstępie Zarządzenia nr 91/12 i Zarządzenia 153/12 zostało wskazane, że zostały one podjęte na podstawie art. 4 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym: " Wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a właściwa rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 4, stopy procentowej. ". Zdaniem skarżących wymieniony wyżej przepis ustawy, z całą pewnością nie może stanowić ważnej podstawy ustalenia przez Wojewodę [....] w Zarządzeniu 91/12 i w Zarządzeniu 153/12 - stanowiących akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP, innej niż określona w art. 4 ust. 4 ustawy stopy procentowej. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 17 ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 4 ust.5 ustawy, do wyrażenia zgody przez wojewodę, radę lub sejmik stosuje się odpowiednio przepis art. 11 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym wyrażenie zgody następuje odpowiednio w drodze uchwały rady lub sejmiku albo zarządzenia wojewody wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez starostę. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący podnieśli m.in., iż z uwagi na treść wyżej przytoczonych przepisów prawa należy stwierdzić, że w każdej sprawie wszczętej na skutek wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności właściwy organ ustala opłatę za przekształcenie, a jeżeli wskutek złożenia przez użytkownika wieczystego odpowiedniego wniosku opłata ta została rozłożona na raty, to jej nieuiszczona część podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Zastosowanie innej stopy procentowej jest natomiast możliwe tylko poprzez uzyskanie zgody wojewody (w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa) lub rady lub sejmiku (w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego), co jednak może nastąpić wyłącznie na wniosek odpowiedniego organu, złożony w indywidualnym postępowaniu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Na podstawie art. 4 ust. 5 ustawy, wojewoda może zatem -w konkretnej sprawie, w postępowaniu prowadzącym do wydania odpowiedniej decyzji -wyrazić zgodę na zastosowanie innej niż określona w art. 4 ust. 4 ustawy stopy procentowej w odniesieniu do nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, lecz nie może zobowiązać organu do stosowania określonej stopy procentowej w każdej sprawie, w której opłata rozkładana jest na raty. Narzucenie organowi wykonawczemu w drodze aktu prawa miejscowego stosowania określonej stopy procentowej, oznaczałoby w istocie wprowadzenie stawki urzędowej, do czego wojewoda nie jest uprawniony. Powołując się na treść orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2008 r., II SA/Ol 398/08, skarżący podnieśli, iż Wojewoda nie jest zatem uprawniony do wydawania zgody na zastosowania innej stopy procentowej w aktach o charakterze generalnym stanowiących akty prawa miejscowego, podejmowanych niezależnie od indywidualnych postępowań w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarżący wskazali m.in. także, iż w żadnym przepisie ustawy czy u.g.n. organom nie została przyznana kompetencja do podwyższania wskazanej w art. 4 ust. 4 ustawy stopy procentowej, co w konsekwencji oznacza, że zmiana wysokości oprocentowania dokonana w sposób zgodny z określoną w przepisach ustawy oraz u.g.n. procedurą może polegać wyłącznie na obniżeniu stopy procentowej. Za przedstawioną interpretacją przemawia okoliczność, że w ustawie nie została wskazana maksymalna wysokość, do jakiej podwyższenie stopy oprocentowania mogłoby nastąpić. Przyjęcie dopuszczalności podwyższania przez organy wysokości oprocentowania rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty wymagałoby bowiem wprowadzenia w ustawie odpowiednich regulacji ograniczających swobodę organów w podwyższaniu oprocentowania. Niezależnie od tego skarżący wskazali, iż zaskarżone zarządzenia Wojewody naruszają ich interes prawny, albowiem w dniu 10 lutego 2012 r. złożyli do Prezydenta Miasta K. Wydziału Skarbu Miasta wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości działek nr [....] i [....] , obręb [....] , jednostka ewidencyjna Krowodrza, położonych przy ul. [....] w K. Na skutek złożonego wniosku, Prezydent Miasta K. w decyzji z dnia 28 sierpnia 2012 r. (znak:.....), pomimo braku wystąpienia przez Prezydenta Miasta K. w tej konkretnej sprawie z wnioskiem o wyrażenie przez Wojewodę [....] zgody na zastosowanie innej niż wskazana w art. 4 ust. 4 ustawy stopy procentowej, powołując się na treść Zarządzenia 91/12 i Zarządzenia 153/12 orzekł, że rozłożona na raty nieuiszczona cześć opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności podlega oprocentowaniu obliczonemu przy zastosowaniu stopy bazowej wykorzystywanej do ustalenia stopy referencyjnej służącej do obliczenia wartości pomocy publicznej, ustalanej okresowo przez Komisję Europejską i marży w wysokości 10%. Mając na względzie przytoczone powyżej przepisy skarżący podnieśli, że w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 sierpnia 2012 r. została określona niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa stawka oprocentowania rozłożonej na raty opłaty, stanowiąca zamiast stopy redyskonta weksli stosowanej przez NBP, kwotę obliczoną przy zastosowaniu stopy bazowej wykorzystywanej do ustalenia stopy referencyjnej służącej do obliczenia wartości pomocy publicznej, ustalanej okresowo przez Komisję Europejską i publikowanej w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich powiększoną o marżę w wysokości 10%, co nastąpiło na podstawie Zarządzenia 91/12 oraz Zarządzenia 153/12, będących przedmiotem niniejszej skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie z ostrożności procesowej o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu swojego stanowiska Wojewoda podniósł m.in., iż analiza treści przepisu art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a.- wskazuje, iż przedmiotem innych niż określone w pkt. 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które służy skarga mogą być tylko takie akty, które w odniesieniu do konkretnie zindywidualizowanego adresata zawierają wynikające z przepisów prawa uprawnienia lub obowiązki. Zarządzenie wojewody, o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.g.n., ma charakter aktu wewnętrznego, który podjęty jest zgodnie z normą kompetencyjną przyznaną wojewodzie i który skierowany jest do organu właściwego do ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Adresatem zgody na zastosowanie innej niż określona w przywołanych powyżej przepisach stopy procentowej nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, rozłożonej na raty, nie jest strona konkretnego postępowania w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, a przedmiotem czynności wynikających z przepisów prawa nie jest uprawnienie czy obowiązek tej strony. Z tych względów należy przyjąć, iż zarządzenie wojewody w przedmiocie udzielenia w trybie art. 11 ust. 2 u.g.n. w związku art. 4 ust. 4 i 5 ustawy zgody na zastosowanie innej stawki procentowej nieuiszczonej części opłaty, rozłożonej na raty, z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego nieruchomości wchodzącej w skład zasobu Skarbu Państwa w prawo własności- nie ma charakteru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej , o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Równocześnie Wojewoda [....] w odpowiedzi na zarzuty skargi i podniósł m.in., iż regulacja zawarta w art. 4 ust. 5 ustawy w rzeczy samej nie przewiduje wydawania aktów stanowiących akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wskazuje jedynie, iż wojewoda w formie zarządzenia może wyrazić zgodę na zmianę stopy procentowej. Ustawodawca, upoważniając do stosowania aktów prawa miejscowego, przekazuje z reguły określone do regulacji kwestie lub reguluje je ustawowo. W niniejszym wypadku nie przewidziano dla wojewody samoistnego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2008 r. SA/Ol 398/08). Niemniej jednak w niniejszej sprawie należy mieć na względzie, iż wyżej opisane zarządzenia Wojewody [....] nie stanowią prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego - zgodnie z art. 87 Konstytucji - stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego a zakres ich obowiązywania jest ograniczony do obszaru działania organów, które je wydały. Jako akty prawa powszechnie obowiązującego są one generalne i abstrakcyjne, i mogą być podstawą decyzji administracyjnych oraz określonych roszczeń cywilnoprawnych. Żaden przepis prawny nie zawiera jednak definicji aktu prawa miejscowego, pojęcie to jest więc dookreślane w doktrynie prawa i orzecznictwie. Na ich gruncie przyjęto, że akt prawa miejscowego musi być adresowany do nieokreślonego z góry kręgu osób, niezależnie od tego, jakiej liczby adresatów będzie faktycznie dotyczył. Zaskarżone zarządzenia Wojewody [....] zostały natomiast skierowane do wyraźnie określonego kręgu odbiorców tj. starostów (prezydentów miast) wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej. W związku z powyższym zarządzenia te nie stanowiąc prawa miejscowego nie podlegały obowiązkowi publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż żaden przepis prawa nie daje wojewodzie kompetencji do podwyższania ustawowej stopy procentowej, a w związku z tym inną stopą procentową może być tylko stopa niższa niż wskazana w ustawie Wojewoda [....] podniósł, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie określa zarówno maksymalnych jak i minimalnych wysokości progów oprocentowania, której podlega nieuiszczona części opłaty. Ustawa określa przy użyciu jakiej stopy procentowej oprocentowanie to może być naliczone i daje możliwość zastosowania innej, niż wskazana w ustawie stopa procentowa . W świetle powyższego, nie można zasadnie utrzymywać, że Wojewoda naruszył prawo działając według wymogów ustawy, jeżeli na takie działanie zezwala sama ustawa. Równocześnie odnosząc się do zarzutu strony skarżącej opierającego się na twierdzeniu, iż zastosowanie innej niż określona w ustawie stopy procentowej nie jest możliwe bez wniosku odpowiedniego organu wykonawczego złożonego w konkretnej sprawie Wojewoda podkreślił, iż wydanie przez Wojewodę [....] zarządzenia nr 91/12 z dnia 3 kwietnia 2012 r. w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż określona w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stopy procentowej w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz zarządzenia nr 153/12 z dnia 7 maja 2012 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż określona w ustawie stopy procentowej w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, nastąpiło na wniosek Prezydenta Miasta K. działającego jako reprezentant Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa na terenie K. z dnia 15 lutego 2012 r. znak: [....] . W celu zapewnienia równości traktowania wszystkich podmiotów które wystąpiły z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, znajdujących się w sytuacji stosowania tych samych przepisów prawa, Wojewoda [....] powierzył wykonanie ww. zarządzeń prezydentom miast oraz starostom wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej na terenie województwa [....] . Wojewoda uznał, iż zróżnicowanie sytuacji użytkowników wieczystych biorących udział w postępowaniach dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, którzy zwrócili się z wnioskiem o rozłożenie płatności na raty, ze względu na m.in. położenie nieruchomości nie może mieć charakteru dyskryminującego i tym samym nie może naruszać zasady równości wobec prawa, a stopa procentowa z oczywistych względów winna być zatem stosowana jednakowo w stosunku do nieuiszczonych części opłat, rozłożonych na raty względem wszystkich użytkowników wieczystych, tak by stanowiła określony wzorzec, do którego odnosić się ma organ wydający decyzję. Rozpoznając przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z § 2 przywołanego artykułu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto § 3 omawianego artykułu przewiduje, iż sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W realiach niniejszej sprawy przedmiotem skargi zostało objęte zarządzenie Wojewody [....] z dnia 3 kwietnia 2012r. nr 91/12, w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż określonej w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stopy procentowej w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zmienione następnie zarządzeniem Wojewody [....] nr [....] z dnia 7 maja 2012r. Jak wynika z treści skargi skarżący swoją legitymację do jej wniesienia upatruje w treści art.63 § ust.1 ustawy o Wojewodzie, który reguluje zasady i tryb zaskarżania aktów prawa miejscowego wydanych przez wojewodę . Kwalifikacji tej jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podziela. Należy bowiem przypomnieć, iż podstawą prawną dla wydania zarządzenia Wojewody z dnia 3 kwietnia 2012r. jak i zmieniającego jego treść zarządzenia z 7 maja 2012 był art.4 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012. Nr 83 j.t.). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 5 ustawy wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a właściwa rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 4 (wskazanego powyżej artykułu), stopy procentowej. Do powyższych zarządzeń i uchwał stosuje się zgodnie z treścią art.4 ust.17 ustawy odpowiednio przepis art. 11 ust. 2 u.g.n, zgodnie z którym jeżeli przepisy ustawy wymagają udzielenia zgody przez radę, sejmik lub wojewodę, wyrażenie zgody, z wyjątkiem zgody, o której mowa w art. 46 ust. 4 u.g.n., następuje odpowiednio w drodze uchwały rady lub sejmiku albo zarządzenia wojewody wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez starostę. Przedmiotowe zarządzenie (podobnie z resztą jak wymienione powyżej uchwały) nie są aktami prawa miejscowego w rozumieniu art.94 i art. 87 ust.2 Konstytucji RP. Z uwagi na brak przymiotu aktu prawa miejscowego nie podlegają one obowiązkowi publikacji, o którym mowa w treści art.13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011r.nr 197 poz. 1172 j.t.). Zaprezentowane powyżej stanowisko jest zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych jak i doktryną prawa administracyjnego. ( por. wyrok WSA w Olsztynie z 12.08.2008r. II SA/Ol 398/08, publ. LEX nr 466186, postanowienie WSA w Krakowie z 11.01.2013r. sygn. akt II SA/Kr 1769/12 oraz komentarz do art.4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Radosław Skwarło LEX/el. 2007 ). |Niezależnie od tego nie można zakwalifikować przedmiotowego zarządzenia jako inne niż określone w art.3 § 2 pkt1-3p.p.s.a. czynności z | |zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. ( art. 3 § 2 pkt.4 P.p.s.a.) W | |doktrynie (por. np. J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Warszawa 1995, s. 52; J.P. Tarno, Prawo o| |postępowaniu przed sądami administracyjnymi..., 2004, s. 32; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, ZNSA 2006,| |nr 2, s. 18; M. Bogusz, glosa do wyroku NSA z dnia 20 listopada 2008 r., I OSK 611/08, GSP - Prz. Orz. 2009, nr 3, s. 14-15) oraz w | |orzecznictwie (por. np. postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04, ONSA WSA 2004, nr 2, poz. 30, s. 27) zgodnie | |przyjmuje się, że w komentowanym przepisie chodzi o akty i czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do | |konkretnych podmiotów. W uzupełnieniu tego stanowiska należy podkreślić, iż przedmiotem innych niż określone w art.3§2 pkt.1-3 p.p.s.a.| |aktów lub czynności z zakresu prawa administracji publicznej, na które służy skarga mogą być tylko takie akty, które w odniesieniu do | |konkretnie zindywidualizowanego adresata zawierają wynikające z przepisów prawa uprawnienia i obowiązki. Tymczasem adresatem | |zarządzenia wojewody wydanego w trybie art. 4 ust.5 ustawy nie jest strona konkretnego postępowania w indywidualnej sprawie z zakresu | |administracji publicznej lecz organ administracji, właściwy do ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego | |w prawo własności .Z uwagi na treść art.4 ust.17 ustawy w odniesieniu do zarządzenia wojewody wydawanego w trybie art.4 ust.5 ustawy | |zastosowanie znajduje także dorobek orzecznictwa i doktryny prawa administracyjnego ukształtowany na gruncie art. 11 ust.2 u.g.n. | |Zgodnie z treścią przywołanego przepisu jeżeli przepisy ustawy wymagają udzielenia zgody przez radę, sejmik lub wojewodę, wyrażenie | |zgody, z wyjątkiem zgody, o której mowa w art. 46 ust. 4 u.g.n., następuje odpowiednio w drodze uchwały rady lub sejmiku albo | |zarządzenia wojewody wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez starostę. Na kanwie przywołanego przepisu w | |doktrynie prawa administracyjnego (por. Komentarz do art.11 ustawy o gospodarce nieruchomościami Ewy Bończak Kucharczyk wyd.2011) | |oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i sądów administracyjnych przyjęto, iż charakter zarządzenia wojewody | |wyrażającego zgodę, o której mowa w art. 11 ust. 2 u.g.n., nie ma charakteru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o | |których była mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z | |późn. zm.) (por. postanowienie NSA z dnia 4 marca 2003 r., II SAB/Kr 151/01, OSP 2004, z. 6, poz. 72), i nie nosi znamion decyzji | |administracyjnej przewidzianej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2005 r., | |I SA/Wa 2051/04, LEX nr 165739). | |Równocześnie nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż zastosowanie innej stopy procentowej jest natomiast możliwe tylko | |poprzez uzyskanie zgody wojewody (w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa) lub rady lub sejmiku (w stosunku | |do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego), co jednak może nastąpić wyłącznie na wniosek odpowiedniego | |organu, złożony w indywidualnym postępowaniu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustawodawca w | |treści przepisu art.4 ustawy nie wyłączył możliwości, aby uchwały lub zarządzenia wyrażające zgodę na zastosowanie, innej niż określona| |w ust. 4 stopy procentowej (czy też na udzielenie bonifikaty o której mowa w treści art.4 ust.2) miały charakter ogólny, tzn. dotyczyły| |wszystkich lub określonych kategorii nieruchomości. Naturalnie uchwały te i zarządzenia mogą być także wydawane na wniosek właściwych | |organów także w sprawach dotyczących konkretnych nieruchomości. ( por. podobnie Komentarz do art. 4 ustawy o przekształceniu prawa | |użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości R.S. wyd.Lex, oraz. Komentarz do art.11 ustawy o gospodarce nieruchomościami | |Ewy Bończak Kucharczyk wyd.2011, odmiennie wyrok WSA w Olsztynie z 12.08.2008r. II SA/Ol 398/08, publ. LEX nr 466186 ) | |Aby uzupełnić stawisko tut. Sądu Administracyjnego, w zakresie w jakim stwierdza, iż zaskarżone zarządzenia nie mieszczą się w | |wyznaczonych przez art.3 p.p.s.a granicach wykonywanej przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej , | |należy nadto zauważyć, iż przedmiotowego zarządzenia wojewody nie można także zakwalifikować jako postanowień wydanych w trybie art. | |106 k.p.a. . Zgodnie z treścią art.106§1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ | |(wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. | |Zgodnie z art.106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. | |Art. 106 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, istnieje także | |obowiązek zwrócenia się do innego organu. Tymczasem na gruncie omawianego przepisu art.4 ust.5 ustawy nie dość , że brak po stronie | |organu administracyjnego ustalającego wysokość stopy procentowej w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z | |tytuł przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości takiego obowiązku to zgoda ta nie wiąże tego | |organu. Decyzja należy do właściwego organu wydającego decyzję, rada lub wojewoda może tylko wyrazić zgodę, ale nie może zobowiązać | |do stosowania innej stopy. Inna stopa procentowa może być zarówno wyższa, jak i niższa od przewidzianej w ustawie. Właściwy organ ma | |więc do wyboru zastosowanie stopy ustawowej lub innej, na którą rada lub wojewoda wyraził zgodę. ( por. Komentarz do art. 4 ustawy o | |przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Radosław Skwarło wyd.Lex,) | |Reasumując więc strona kwestionująca wysokość ustalonej w decyzji stopy oprocentowania, winna czynić to na drodze postępowania | |prowadzonego w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w wprawo własności nieruchomości, w ramach którego organ | |administracyjny ( w niniejszej sprawie Prezydent Miasta K. ) ustala z jednej strony opłatę należną za przekształcenie prawa | |użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a także wysokość stopy procentowej od nieuiszczonej część opłaty, rozłożonej | |na raty. | |Z uwagi na powyższe należy uznać, iż zarządzenie wojewody wydane w trybie art.4 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu | |prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie mieści się w wyznaczonych przez art.3 p.p.s.a granicach wykonywanej | |przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej. Tym samym przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu| |administracyjnego. | |Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kierując się dyspozycją art.58 §1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt | |I. sentencji postanowienia. Z kolei stosownie do treści art..232.§1.pkt1 p.p.s.a. Sąd w pkt.II sentencji postanowienia z urzędu | |zwrócił stronie skarżącej cały uiszczony wpis od odrzuconej skargi. | | | | | | | | | | | | | | | | | | |