II GSK 2035/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 18/11 w sprawie ze skargi F. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz F. S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r., o sygn. akt V SA/Wa 18/11, oddalił skargę F. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I W dniu [...] lipca 2005 r. F. S. (zwany dalej skarżącym lub wnioskodawcą) wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. (dalej: kierownik BP ARiMR) z wnioskiem o przyznanie pomocy na zalesianie gruntów rolnych deklarując grodzenie uprawy leśnej o łącznej powierzchni 2,00 ha siatką 2-metrową. Do wniosku wnioskodawca załączył między innymi plan zalesienia gruntu, w którym nie zaznaczono jako części składowych do wyliczenia wielkości i poszczególnych elementów płatności zabezpieczenia przed zwierzyną, tj. grodzenie siatką do 2 metrów wysokości. W dniu [...] października 2005 r. Kierownik BP ARiMR wydał postanowienie o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych. W dniu [...] maja 2006 r. do BP ARiMR w R. wpłynęło oświadczenie wnioskodawcy o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem Nadleśniczego Nadleśnictwa G. potwierdzającym wykonanie zalesienia zgodnie z planem zalesienia. W konsekwencji Kierownik BP ARiMR wydał w dniu [...] czerwca 2006 r. decyzję nr [...] w sprawie przyznania wnioskodawcy płatności na zalesienie z tytułu: 1) wsparcia na zalesienie - 13 750,00 zł (płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia); 2) premii pielęgnacyjnej - 938,00 zł (płatne corocznie przez 5 lat od dnia wykonania zalesienia); 3) premii zalesieniowej - 720,00 zł (płatne corocznie przez 20 lat od dnia wykonania zalesienia). W dniu [...] kwietnia 2009 r. na terenie uprawy leśnej wnioskodawcy przeprowadzona została kontrola, w wyniku której stwierdzono m.in., iż we wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie zadeklarowane jest grodzenie uprawy leśnej siatką 2-metrową powierzchni 2,00 ha, natomiast plan zalesienia jednoznacznie wskazuje, że wykonanie zalesienia nie obejmuje grodzenia uprawy leśnej taką siatką. Następnie dnia [...] września 2009 r. Kierownik BP ARiMR wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych zakończone decyzją z dnia 6 czerwca 2006 r. Jako podstawę prawną wznowienia postępowania podał art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., wskazując na niewykonanie ogrodzenia zalesienia uprawy leśnej siatką o wysokości 2 m zgodnie ze złożonym wnioskiem o przyznanie płatności. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Kierownik BP ARiMR uchylił decyzję z [...] czerwca 2006 r., przyznając płatność z tytułu wsparcia na zalesienie płatne jednorazowo, premię pielęgnacyjną płatną corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia oraz premię zalesieniową płatną corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia i odmówił wsparcia na zalesienie w części dotyczącej zabezpieczenia obszaru przed zwierzyną - grodzenie 2-metrową siatką metalową. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2010 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2009 r. i umorzył postępowanie organu l instancji. Następnie w dniu [...] maja 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] czerwca 2006 r. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie. Po rozpoznaniu odwołania Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929, z późn. zm.; dalej rozporządzenie), płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną albo spółdzielnią produkcji rolnej, który spełnia m.in. warunek zobowiązania się do zalesienia działek rolnych, na których do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności była prowadzona działalność rolnicza, zgodnie z planem zalesienia, w rozumieniu przepisów o lasach. W związku treścią powołanego przepisu organ odwoławczy uznał, że jednym z warunków przyznania pomocy było zobowiązanie się strony do zalesienia działek rolnych, zgodnie z planem zalesienia. W tym kontekście organ odwoławczy wskazał, że skoro złożony przez stronę plan zalesienia nie uwzględniał grodzenia uprawy leśnej siatką 2-metrową, to przyznanie skarżącemu płatności nastąpiło wbrew przepisom prawa, a wydając decyzję w tym przedmiocie Kierownik BP ARiMR nieuwzględninił całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. informacji zawartych w planie zalesienia. Tym samym rażąco naruszone zostały przepisy art. 7, 75 § 1 oraz 77 § 1 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy uznał, że nie było podstaw do częściowego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. Decyzja ta nie składa się bowiem z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem osobnego rozstrzygnięcia. Poza tym nie można stwierdzić, że występuje w niej wolny od wad fragment, który stanowi rozstrzygnięcie mogące funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie. W przedmiotowej sprawie nie było wyszczególnienia przyznanej płatności wyłącznie do wykonania ogrodzenia brak jest zatem możliwości stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w tej części. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do WSA w W., który zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. Jak zauważył Sąd I instancji skarżący we wniosku o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych wnioskował m.in. o przyznanie płatności do grodzenia uprawy leśnej siatką 2-metrową do powierzchni 2,00 ha. W dołączonym do wniosku planie zalesienia z dnia [...] stycznia 2005 r. nie zaznaczono jednak w "Częściach składowych do wyliczenia wielkości i poszczególnych elementów płatności (zabezpieczenie przed zwierzyną)" grodzenia siatką do 2 metrów wysokości. Zdaniem WSA w tej sytuacji płatność na grodzenie, jako niezgodna z planem zalesienia nie mogła być skarżącemu przyznana. Natomiast Kierownik BP ARiMR w R. nie dostrzegł powyższej rozbieżności i decyzją z [...] czerwca 2006 r. przyznał wnioskodawcy całą żądaną płatność. Według Sądu I instancji o tym, że żądanie skarżącego zostało uwzględnione w całości świadczy chociażby brak uzasadnienia wydanej decyzji i zestawienie tej okoliczności z treścią art. 107 § 4 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, takie działanie organu stanowiło o rażącym naruszeniu art. 7, 75 §1, 77 §1 k.p.a., bowiem Kierownik BP ARiMR w R. przed wydaniem decyzji przyznającej wnioskodawcy płatność powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem zbadania niezgodności pomiędzy wnioskiem o przyznanie płatności a planem zalesienia. Organ zobowiązany był do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności do uwzględnienia całego materiału dowodowego będącego w jego dyspozycji. Według WSA takim dowodem był dołączony do wniosku o przyznanie płatności plan zalesiania, którego treść należało porównać z treścią wniosku. Poza tym Sąd I instancji wskazał, że decyzja o przyznaniu skarżącemu płatności naruszała także § 3 ust. 1 pkt 2 lit a) rozporządzenia z.g.r. bowiem de facto przyznawała skarżącemu płatność niezgodnie z podjętym przez niego zobowiązaniem określonym w planie zalesienia. W planie tym nie została bowiem wskazana konieczność grodzenia siatką 2-metrową gruntów o powierzchni 2,00 ha, zatem przyznanie płatności również na to grodzenie było niezgodne z planem zalesienia i rażąco naruszało ww. przepisy. Według Sadu I instancji organ wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. nie był uprawniony do ustalenia, czy skarżący wykonał wskazane we wniosku o przyznanie płatności grodzenie uprawy leśnej. Ustalenia takie znajdują się bowiem poza przedmiotem rozważań w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać. Organy nadzoru – w niniejszej sprawie Dyrektor OR ARiMR i Prezes ARiMR – nie mogły więc gromadzić nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Ocena legalności decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] czerwca 2006 r. musiała być zatem dokonana tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem tej właśnie decyzji. WSA wskazał ponadto, że w rozpoznawanym sprawie brak było możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. jedynie w części dotyczącej płatności na grodzenie uprawy leśnej. Decyzja ta niewyodrębniała bowiem takiej (dotyczącej grodzenia) części składowej wsparcia na zalesianie, wymienionej w § 4 ust. 1 pkt 1 oraz poz. 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia. II F. S. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił: I. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej "p.p.s.a.", tj.: 1) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja w sprawie udzielenia płatności na zalesienie gruntów, przyznawała tę płatność niezgodnie z przyjętym przez skarżącego zobowiązaniem się do zalesienia działek rolnych, pomimo tego, że przepisy tego rozporządzenia rozróżniają zobowiązanie się do zalesienia gruntów rolnych od założenia uprawy leśnej, w tym ewentualnego ogrodzenia uprawy leśnej, a wskazany przepis § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia stanowi o zobowiązaniu się do zalesienia, które zostało wykonane przez skarżącego w całości zgodnie z planem zalesienia, nie zaś o zobowiązaniu się do założenia uprawy leśnej. II. Naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: 2) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ administracji publicznej mógł stwierdzać nieważność ostatecznej i wykonanej decyzji w celu ponownej oceny zebranego materiału dowodowego i przeprowadzenia dowodu z dokumentu, który znajdował się w aktach sprawy, a także poprzez przyjęcie, że organ może stwierdzać nieważność ostatecznej i wykonanej decyzji także w tej części, co do której nie dopatrzono się jakichkolwiek niezgodności z prawem; 3) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a, art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że wszystkie powyższe przepisy zostały naruszone w sposób rażący w wyniku nie przeprowadzenia przez organ przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatność na zalesienie gruntów rolnych dowodu z planu zalesienia lasu, pomimo tego, że żaden z przepisów rozporządzenia nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku załączenia planu zalesienia do wniosku o przyznanie płatności, jak również przepisy tego rozporządzenia nie nakładają na organ obowiązku przeprowadzenia dowodu z planu zalesienia na tym etapie postępowania w sprawie udzielenia płatności na zalesienie gruntów rolnych; 4) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd, że można stwierdzić nieważność ostatecznej decyzja w przypadku dopatrzenia się każdego naruszenia prawa, oraz zgłoszonych żądań, a także przedstawienia na piśmie swojego stanowiska, takie naruszenie prawa nie miało wpływu na wynik sprawy. W ocenie skargi kasacyjnej nieuprawnionym jest stwierdzenie Sądu I instancji, że decyzja w sprawie udzielenia płatności na zalesienie gruntów, przyznawała skarżącemu tę płatność niezgodnie z przyjętym przez skarżącego zobowiązaniem do zalesienia działek rolnych, skoro plan zalesienia przewidywał jedynie obowiązek zalesienia oraz obowiązek pielęgnacji założonej uprawy leśnej, a skarżący dodatkowo, oprócz wykonania wszystkich obowiązków wskazanych w planie zalesienia, wykonał również ponad te obowiązki ogrodzenie uprawy leśnej zgodnie ze swoim zobowiązaniem wynikającym z decyzji w sprawie udzielenia płatności. Kasator podnosi także, że zobowiązanie z § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenie nie jest podstawą do wydania decyzji w sprawie udzielenia płatności, ale jest jedynie przesłanką do wydania postanowienia o spełnieniu warunków, o jakim mowa w § 7 ust. 4 tego rozporządzenia. Postanowienie nr [...] Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] października 2005 r. poświadcza, że skarżący spełnił wszystkie niezbędne warunki o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych, w tym również warunek o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach. Ustanowiona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że sąd ten – poza przypadkami nieważności postępowania z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 ww. ustawy – uprawniony jest do kontrolowania wyroku Sądu I instancji tylko w zakresie objętym zarzutami wskazanymi w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie stwierdził, że uzasadnione jest uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Za usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej uznać bowiem należało zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania wskazanych w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że można stwierdzić nieważność ostatecznej decyzji w przypadku dopatrzenia się każdego naruszenia prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji, a jednocześnie przedmiotem zaskarżenia do WSA w W. była decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] września 2010 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] czerwca 2010 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] czerwca 2006 r. przyznającej płatność na zalesianie gruntów rolnych wydanej przez kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. Sąd I instancji podzielił w rozpoznawanej sprawie stanowisko organów, że przyczyną nieważności w zaskarżonej decyzji było rażące naruszenie prawa - art. 7, 75 §1, 77 §1 k.p.a. oraz §3 ust. 1 pkt 2 lit a) rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie wykazał, że zostały spełnione przesłanki uzasadniające zastosowanie przez organy ARMiR instytucji stwierdzenia nieważności decyzji kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z [...] czerwca 2006 r. na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. że doszło do rażącego naruszenia prawa. Na wstępie wskazać należy, że kwestie przyznawania płatności na zalesienie regulują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, ze zm.; dalej jako ustawa z 2003 r.). Stanowi o tym art. 1 ust. 1 pkt 4 ustawy z 2003 r., zgodnie z którym, ustawa ta określa zadania oraz właściwość jednostek organizacyjnych i organów, w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, dotyczące zalesiania gruntów rolnych, (...)".W art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 2003 r. upoważniono Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków i trybu udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem rozwoju obszarów wiejskich (którego projekt opracowany przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi zatwierdza Rada Ministrów, a przyjmuje Komisja Europejska) oraz do określenia przestrzennego zasięgu wdrażania tych działań, "mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską". Na podstawie tego upoważnienia Rada Ministrów wydała w dniu 11 sierpnia 2004 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, które to rozporządzenie - stosownie do §1 ust. 1 - określa szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych, zwanej płatnością na zalesianie, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W rozpoznawanej sprawie skarżący w dniu [...] lipca 2005 r. wystąpił do kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z wnioskiem o przyznanie pomocy na zalesianie gruntów rolnych deklarując grodzenie uprawy leśnej o łącznej powierzchni 2,00 ha siatką 2-metrową, co zawarł w punkcie V wniosku pt. Płatność na zalesianie. Do wniosku wnioskodawca załączył między innymi plan zalesienia gruntu sporządzony przez Nadleśniczego Nadleśnictwa G., w którym w części I punkt 3 nie zaznaczono jako części składowych do wyliczenie wielkości i poszczególnych elementów płatności zabezpieczenia przed zwierzyną – w postaci grodzenia siatką do 2 metrów wysokości. W dniu [...] października 2005 r. kierownik BP ARiMR w R. po przeprowadzeniu postępowania weryfikacyjnego, o którym mowa w § 7 rozporządzenia, wydał postanowienie o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych - stosownie do § 7 ust. 4 rozporządzenia - i stwierdził, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o odmowie przyznania płatności na mocy § 7 ust. 3 rozporządzenia. W dniu [...] maja 2006 r. do BP ARiMR w R. wpłynęło oświadczenie skarżącego o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem Nadleśniczego Nadleśnictwa G. W zaświadczeniu wystawionym przez Nadleśnictwo G. potwierdzono, że zalesienie na przedmiotowych działkach rolnych zostało wykonane zgodnie z planem zalesienia z dnia [...] stycznia 2005 r. Następnie, kierownik BP ARiMR w R. w dniu [...] czerwca 2006 r. wydał decyzję w sprawie przyznania wnioskodawcy płatności na zalesienie z tytułu: 1) wsparcia na zalesienie - 13 750,00 zł (płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia); 2) premii pielęgnacyjnej - 938,00 zł (płatne corocznie przez 5 lat od dnia wykonania zalesienia); 3) premii zalesieniowej - 720,00 zł (płatne corocznie przez 20 lat od dnia wykonania zalesienia). Sąd I instancji stwierdził, że działanie organu, tj. kierownika Biura Powiatowego ARiMR świadczyło o naruszeniu art. 7, 75 §1, 77 §1 k.p.a., gdyż nie dostrzegł on rozbieżności pomiędzy treścią wniosku, gdzie wnioskodawca ujął grodzenie siatką do 2 metrów wysokości a planem zalesienia sporządzonym przez Nadleśnictwo G., w którym nie zaznaczono jako części składowych do wyliczenie wielkości i poszczególnych elementów płatności zabezpieczenia przed zwierzyną – w postaci grodzenia siatką do 2 metrów wysokości. Sąd I instancji przyjął, że kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] czerwca 2006 r. przyznał wnioskodawcy całą żądaną płatność, w tym koszty na grodzenie, o czym świadczy brak uzasadnienia wydanej decyzji i zestawienie tej okoliczności z treścią art. 107 §4 k.p.a. Zatem - według Sądu - na kwotę przyznanej skarżącemu płatności składała się również płatność na grodzenie siatką 2 metrową powierzchni 2,00 ha. Z treści decyzji wydanej dnia [...] czerwca 2006 r. przez kierownika Biura Powiatowego ARiMR nie wynika, aby w ramach wsparcia na zalesienie organ przyznał również płatność w zakresie kosztów na grodzenie uprawy leśnej – stosownie do § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Wręcz przeciwnie przyznana kwota w ramach wsparcia na zalesienie w wysokości 13 750,00 zł miała być płatna jednorazowo – co zaznaczył organ w uzasadnieniu decyzji – po wykonaniu zalesienia. Organ nie wskazał w uzasadnieniu decyzji o przyznaniu płatności kosztów wykonania grodzenia, zaś przyznana kwota z tytułu wsparcia na zalesienie obejmowała jedynie koszty poniesione na zalesienie gruntów rolnych. Odstąpienie przez kierownika Biura Powiatowego ARiMR od uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. uniemożliwia obecnie sprawdzenie, jaki stan faktyczny był podstawą wydania tamtej decyzji. Zgromadzony materiał dowodowy w rozpoznawanej sprawie nie daje w konsekwencji podstawy do stwierdzenia, że do wydania decyzji przyznającej płatność doszło w wyniku wadliwego ustalenia stanu faktycznego, a więc naruszenia przepisów art. 7, i 75 § 1 czy art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto, należy zaznaczyć, że - jak stwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku - przepisy rozporządzenia nie pozwalały kierownikowi BP ARiMR na kwestionowanie zapisów planu zalesienia ani na dokonywanie samodzielnej oceny sposobu realizacji tego planu. Zgodnie bowiem z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia plan zalesienia sporządza nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, zwany dalej "nadleśniczym", właściwy ze względu na miejsce położenia części lub wszystkich działek rolnych przewidzianych do zalesienia, na wniosek producenta rolnego, w terminie 60 dni od dnia jego złożenia. Do wniosku producent dołącza stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia: 1) wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczący działek ewidencyjnych, na których są położone działki rolne przeznaczone do zalesienia; 2) wypis z ewidencji gruntów i budynków dotyczący działek ewidencyjnych, na których są położone działki rolne przeznaczone do zalesienia; 3) kopię części mapy ewidencji gruntów i budynków obejmującą działki rolne przewidziane do zalesienia. Zatem to nadleśniczy - po przeanalizowaniu załączonych do wniosku dokumentów dotyczących położenia i przeznaczenia działek rolnych - sporządza plan zalesienia. W planie zalesienia nadleśniczy może wskazać obowiązek wzniesienia ogrodzenia jako zabezpieczenie przed zwierzyną, jeżeli jest to uzasadnione przede wszystkim ze względu na położenie działek rolnych. W rozpoznawanej sprawie nadleśniczy Nadleśnictwa G. nie zawarł obowiązku grodzenia siatką do wysokości 2 metrów, prawdopodobnie uznając, że nie jest to potrzebne i uzasadnione z uwagi na położenie tych działek. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że decyzja z 6 czerwca 2006 r. narusza §3 ust. 1 pkt 2 lit a) rozporządzenia. Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że "decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. naruszała §3 ust. 1 pkt 2 lit a) rozporządzenia, bowiem de facto przyznawała skarżącemu płatność niezgodnie z podjętym przez niego zobowiązaniem określonym w planie zalesienia. W planie tym nie została bowiem wskazana konieczność grodzenia siatką 2-metrową gruntów o powierzchni 2,00 ha, zatem przyznanie płatności również na to grodzenie było niezgodne z planem zalesienia i rażąco naruszało §3 ust. 1 pkt 2 lit a) rozporządzenia" (s. 8 uzasadnienia wyroku). Powyższe rozważania Sądu I instancji należy uznać za niespójne i nielogiczne. Przepis §3 ust. 1 pkt 2 lit a) rozporządzenia stanowi, że płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną albo spółdzielnią produkcji rolnej, który spełnia m.in. warunek zobowiązania się do zalesienia działek rolnych, na których do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności była prowadzona działalność rolnicza, zgodnie z planem zalesienia, w rozumieniu przepisów o lasach. Przepis § 3 ust. 1 pkt 2 lit a) rozporządzenia stanowi jedną z przesłanek materialnoprawnych udzielenia producentowi rolnemu płatności na zalesianie, stosownie do której producent zobowiązał się do zalesienia działek rolnych, na których do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności była prowadzona działalność rolnicza – zgodnie z planem zalesienia. Skarżący spełnił przesłankę określoną w § 3 ust. 1 pkt 2 lit a) rozporządzenia, gdyż zobowiązał się i dokonał zalesienia działek stosownie do przedłożonego planu zalesienia, w którym nie było zawarte zobowiązanie skarżącego do wykonania grodzenia siatką uprawy leśnej, co zostało potwierdzone zaświadczeniem pochodzącym od nadleśniczego przedłożonym kierownikowi BP ARMiR. Jak wynika wyraźnie z §3 ust. 1 pkt 2 lit a) rozporządzenia płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiązał się do zalesienia działek rolnych zgodnie z planem zalesienia. Organ ARMiR wydając decyzję o przyznaniu płatności na zalesienie bierze za podstawę spełnienie przez producenta rolnego warunków, o których stanowi §3 ust. 1 rozporządzenia – zgodnie z planem zalesienia, nie zaś treść wniosku o przyznanie płatności na zalesienie. Zatem podstawę do przyznania płatności przez organ jest plan zalesienia sporządzony przez właściwe nadleśnictwo, co wynika z treści części I pkt 3 planu zalesienia pt. Części składowe do wyliczenia wielkości i poszczególnych elementów płatności. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie unormował w przepisach rozporządzenia przypadku niezgodności pomiędzy wnioskiem o przyznanie płatności na zalesienie a planem zalesienia oraz wynikających z takie niezgodności konsekwencji prawnych. Nie można zatem uznać – jak to stwierdził Sąd I instancji i organy ARMiR – że doszło do rażącego naruszenia prawa wskutek wydania decyzji o przyznaniu płatności na zalesianie w sytuacji istnienia rozbieżności pomiędzy wnioskiem a planem zalesienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie ani Sąd I instancji ani organy ARMiR nie wykazały spełnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie nadzwyczajnego środka wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, a przede wszystkim nie wykazano i nieuzasadniono, że wskutek wydania decyzji o przyznaniu płatności na zalesianie doszło do rażącego naruszenia prawa, co stanowi obligatoryjną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Zatem rażące to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie prawa (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n.). Podobne stanowisko zajmuje J. Borkowski, który twierdzi, że z rażącym naruszeniem mamy do czynienia wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 19 listopada 1992 r., S.A./Kr 914/92, PS 1994, nr 7-8, s. 159). W świetle orzecznictwa NSA z rażącym naruszeniem nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie (por. m. in. wyrok NSA z 11 maja 1994 r., sygn. akt III S.A. 17056/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16). Ponadto, w doktrynie i w orzecznictwie sądowym podkreśla się również, że rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego (por. A. Zieliński, O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 in.; wyrok NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt OSK 824/09, LEX nr 597887). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki, które muszą być spełnione łącznie: 1) oczywistość naruszenia prawa; 2) charakter przepisu, który został naruszony (chodzi o przepisy prawa zawierające nakazy lub zakazy) oraz 3) skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (por. wyrok WSA w W-wie z 1 grudnia 2009 r., I S.A./Wa 1448/09, LEX nr 582713). Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji powinien zbadać, czy zostały spełnione łącznie przesłanki uzasadniające przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. W tym celu Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę poczynione w tym zakresie wywody. Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji jest środkiem nadzwyczajnym możliwym do zastosowania, jeżeli w wyniku naruszenia prawa powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji nie może być środkiem stosowanym do odzyskania przez ARiMR płatności przyznanych w jej ocenie niezasadnie i zastępować innych przewidzianych prawem trybów postępowania właściwych dla odzyskania takich płatności. Na marginesie należy dodać, że na gruncie przepisów rozporządzenia organ, tj. kierownik BP ARMiR nie miał podstaw prawnych do odmowy przyznania płatności na mocy § 7 ust. 3 oraz § 10 ust. 1, jak również nie istniały podstawy do żądania zwrotu wsparcia na zalesienie w części przeznaczonej na grodzenie uprawy leśnej na podstawie § 13 ust. 2 i 2a rozporządzenia. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu sądowi Administracyjnemu w W. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.