I SA/Wa 1497/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. "[...]" z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. [...] Porozumienie [...] "[...]" w W. wniosło skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 roku sygn. [...], utrzymujące w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 roku sygn. [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. Nr [...], znak: [...] z dnia [...] grudnia 1997 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o oddalenie skargi. Do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek [...] Porozumienia [...] "[...]" w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. Nr [...] w sprawie przekazania w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" na 99 lat gruntu o powierzchni [...] m2, położonego w W. w rejonie ulic [...], [...] i [...], stanowiącego działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...]. Wnioskodawca interes prawny do wystąpienia z wnioskiem wywodzi ze statutu Stowarzyszenia, w którym w § 5 wskazano, że celem Stowarzyszenia jest działalność publiczna na rzecz poprawy warunków życia społeczności w Dzielnicy [...] oraz jej prawidłowego rozwoju, w szczególności poprzez wykonywanie zadań w zakresie m. in. ochrony mienia publicznego, w tym nieruchomości gminnych lub Skarbu Państwa przekazywanych w użytkowanie wieczyste osobom trzecim oraz z § 6 statutu, w którym określono, że Stowarzyszenie realizuje swoje cele m.in. poprzez inicjowanie i uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych, przygotowawczych, sądowych i sądowo-administracyjnych. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl art. 5 § 2 pkt. 5) kpa ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organizacjach społecznych - rozumie się przez to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 kpa organizacja społeczna może występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W niniejszej sprawie wnioskodawca powołuje się na na umowę zawartą dnia [...] lipca 1995 r. przez Gminę W. ze Związkiem [...] "[...]" w sprawie dzierżawy do dnia [...] czerwca 2005 r., części nieruchomości, która została oddana w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]", z przeznaczeniem na targowisko. Decyzją Zarządu Gminy W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. oddano w użytkowanie wieczyste Spółdzielni "[...]" grunty, w skład których wchodził teren znajdujący się w dzierżawie Z[...] "[...]", a następnie aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1997 r. Gmina W. oddała Spółdzielni "[...]" w użytkowanie wieczyste grunty położone w rejonie ulic [...], [...] i [...], w tym część gruntu będącego przedmiotem umowy dzierżawy. Z akt sprawy wynika, że członkowie Z[...] "[...]" czując się pokrzywdzeni oddaniem gruntu będącego przedmiotem dzierżawy czynili starania o zbadanie prawidłowości oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Zdaniem organu w niniejszej sprawie pomimo uzasadnienia do żądania wszczęcia postępowania przez cele statutowe Stowarzyszenia, brak jest uzasadnienia ze względu na interes społeczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] marca 2012 roku odmawiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. Nr [...], znak: [...] z dnia [...] grudnia 1997 roku W dniu 2 kwietnia 2012 r. pełnomocnik Stowarzyszenia wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium, wskazując, że zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, a to art. 7, 77 i 31 k.p.a. Powołując się na statut reprezentowanego Stowarzyszenia, wnioskodawca wskazał, że interes społeczny w sprawie przejawia się w "ochronie spraw społeczności lokalnej Dzielnicy [...] przed nieprawidłowym gospodarowaniem przez właściwe organy gminy nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy. W szczególności opiera te twierdzenia na § 5 Statutu Porozumienia "[...]", w którym wskazano, że celem Stowarzyszenia jest działalność publiczna na rzecz poprawy warunków życia społeczności w Dzielnicy [...] oraz jej prawidłowego rozwoju, w szczególności poprzez wykonywanie zadań w zakresie m. in. ochrony mienia publicznego, w tym nieruchomości gminnych lub Skarbu Państwa przekazywanych w użytkowanie wieczyste osobom trzecim oraz na § 6 statutu w którym określono, że Stowarzyszenie realizuje swoje cele m.in. poprzez inicjowanie i uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych, przygotowawczych, sądowych i sądowo-administracyjnych. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2012 roku. Nie ulega kwestii, że [...] Porozumienie [...] "[...]", jako organizacja społeczna, działająca na podstawie przepisów z dnia 7 Kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 855 ze zm.) może żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Organ wskazał, że wniosek uzasadniono przekonaniem, że skoro umową z dnia [...] lipca 1995 r. Gmina W. wydzierżawiła Związkowi [...] "[...]" do dnia [...] czerwca 2005 r., nieruchomość z przeznaczeniem na targowisko, to oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" decyzją Zarządu Gminy W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. narusza prawo - i w interesie społecznym jest podważenie tej decyzji. W przedmiotowej sprawie występuje swoista konkurencja porządku prawnego wynikającego z wykonywania prawa przez demokratycznie wybrane przez ogół mieszkańców władze samorządowe i subiektywnej oceny organizacji grupy osób, związanych wspólnymi interesami, że w interesie społecznym byłoby tę decyzję podważyć, bo skoro jest ona dla nich niekorzystna, to jest niekorzystna również dla mieszkańców Dzielnicy [...] i świadczy o niewłaściwym gospodarowaniu nieruchomościami gminnymi. Kolegium nie podzieliło poglądu, że działanie na rzecz członków stowarzyszenia w tej sprawie jest działaniem na rzecz interesu społecznego. Decyzja administracyjna jest chroniona zasadą jej stałości i wyłącznie w przypadku rzeczywiście silnej legitymacji może nastąpić podważenie tej zasady. Subiektywne przekonanie, że usunięcie z obrotu prawnego decyzji, której rozstrzygnięcie jest niekorzystne dla członków organizacji nie daje takiej legitymacji. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012r. złożyło skargę [...] Porozumienie [...] “[...]" w W. Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 ppsa skarżący zarzucał, iż postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem: 1. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa, poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na czym polega rzekomy brak interesu społecznego wnioskodawcy w ramach niniejszego postępowania; 2. art. 31 § I w związku z art. 61a § 1 kpa polegającym na przekroczeniu granicy uznania administracyjnego i błędnym przyjęciu, iż wnioskodawca nie posiada interesu społecznego do wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy W. nr [...] z [...] grudnia 1997 roku, mimo iż interes społeczny wnioskodawcy w ramach niniejszego postępowania przejawia się w ochronie praw społeczności Dzielnicy [...] przed nieprawidłowym gospodarowaniem nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy W. w związku z wydaniem decyzji Zarządu Gminy W. nr [...] z [...] grudnia 1997 roku i bezprawnym przekazaniem w użytkowanie wieczyste na 99 lat gruntu o powierzchni [...] m2 na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]", stanowiącej w dniu wydawania przedmiotowej decyzji nieruchomość Gminy W. oznaczoną numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] w W. Mając na względzie skarżacy wnosił o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 roku; 2. zasądzenie na rzecz wnioskodawcy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W wyroku z dnia 19 lipca 2012r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt II OSK 663/11 wskazał, że: nie jest dopuszczalna taka wykładnia art.31 § 1 kpa, zgodnie, z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny. W każdej sprawie wszczynanej na podstawie art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna musi wykazać oprócz tego, że sprawa dotyczy innej osoby i jest to uzasadnione celami statutowymi, że przemawia za tym również interes społeczny. Pojęcie interesu społecznego w rozumieniu, w jakim występuje w art. 31 § 1 in fine kpa jest pojęciem nieostrym, stwarzającym trudności interpretacyjne w orzecznictwie, prowadzące niekiedy do skrajności w zbyt zawężającej lub nazbyt rozszerzającej wykładni tego pojęcia przez organy administracji publicznej (A.Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, s. 297). Istnieje również niebezpieczeństwo podobnych wypaczeń interpretacyjnych (wykładnia rozszerzająca) po stronie organizacji społecznej, kiedy uzna się za wystarczające samo wykazanie przez organizację, że jej żądanie na podstawie art. 31 § 1 kpa jest uzasadnione celami statutowymi. Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, tak, więc w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na przepisie art. 31 § 1 kpa. W związku z tym organizacja społeczna występująca z takim żądaniem, powinna starać się w każdej sprawie wykazać, że za wszczęciem postępowania z urzędu bądź za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Kolejno, w wyroku z dnia 8 marca 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 2492/11) przyjął, że: Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Następnie, w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009r., sygn. II GZ 55/09 podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Sądy podkreślały przy tym, że organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Decyzją Nr [...], znak: [...] z dnia [...] grudnia 1997 roku Zarządu Gminy W. przekazał w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" na 99 lat grunty o powierzchni [...] m2, położone w W. w rejonie ulic [...], [...] i [...], stanowiące działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...]. Powołując się na statut reprezentowanego Stowarzyszenia, wnioskodawca wskazał, że interes społeczny w sprawie przejawia się w ochronie spraw społeczności lokalnej Dzielnicy [...] przed nieprawidłowym gospodarowaniem przez właściwe organy gminy nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy. W szczególności opiera te twierdzenia na § 5 Statutu Porozumienia "[...]", w którym wskazano, że celem Stowarzyszenia jest działalność publiczna na rzecz poprawy warunków życia społeczności w Dzielnicy [...] oraz jej prawidłowego rozwoju, w szczególności poprzez wykonywanie zadań w zakresie m.in. ochrony mienia publicznego, w tym nieruchomości gminnych lub Skarbu Państwa przekazywanych w użytkowanie wieczyste osobom trzecim oraz na § 6 statutu w którym określono, że Stowarzyszenie realizuje swoje cele m.in. poprzez inicjowanie i uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych, przygotowawczych, sądowych i sądowo-administracyjnych. Przekazanie w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" wskazanych wyżej gruntów nastapiło w celu realizacji inwestycji z zakresu budownictwa mieszkalnego. Cele takie same w sobie nie naruszają w żadnej mierze interesu społecznego, w tym lokalnej społeczności. Wręcz przeciwnie zmierzają do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i do rozwoju Dzielnicy. Same zarzuty dotyczące potencjalnych nieprawidłowości i niezgodności z prawem wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1997r., nie stanowią interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania. Dopiero po wykazaniu przez Stowarzyszenie interesu społecznego, jako przesłanki wszczęcia postępowania organ mogłby podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia czy zarzuty Stowarzyszenia są zasadne. Stowarzyszenie takiej przesłanki nie wykazało, nie można bowiem przyjąć, że stanowią je ogólne stwierdzenia dotyczące tego, że celem Stowarzyszenia jest działalność publiczna na rzecz poprawy warunków życia społeczności w Dzielnicy [...] oraz jej prawidłowego rozwoju, w szczególności poprzez wykonywanie zadań w zakresie m.in. ochrony mienia publicznego, w tym nieruchomości gminnych lub Skarbu Państwa przekazywanych w użytkowanie wieczyste osobom trzecim oraz na § 6 statutu w którym określono, że Stowarzyszenie realizuje swoje cele m.in. poprzez inicjowanie i uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych, przygotowawczych, sądowych i sądowo-administracyjnych. Czy też argument, że umową z dnia [...] lipca 1995r. Gmina W. wydzierżawiła Związkowi [...] “[...]" do dnia [...] czerwca 2005r, nieruchomość z przeznaczeniem na tragowisko, to oddanie tej nieruchomosci w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" decyzją z dnia [...] grudnia 1997r. narusza prawo i w interesie społecznym jest podważenie tej decyzji. Decyzja ta mogła naruszać intresy członków Związku [...] “[...]" ale nie jest to równoznaczne z przyjęciem, że za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. Stowarzyszenie winno wykazać dlaczego wszczęcia postępowania wymaga inters społeczny w nawiązaniu do konkretnych okoliczności. Zwłaszcza, że co do zasady przekazanie gruntów pod zabudowę mieszkalną służy realizacji interesu społecznego, poprzez zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych i zapewnienie rozwoju lokalnego. Niezasadnym okazał się zatem zarzut skarżącego naruszenia art. 31 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 61a § 1 kpa, polegającym na przekroczeniu granic uznania administracyjnego i błędnym przyjęciu, iż wnioskodawca nie posiada interesu społecznego do wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy W. nr [...] z [...] grudnia 1997 roku, Podobnie niezasadnym jest zarzut naruszenia dyspozycji art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa, poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na czym polega brak interesu społecznego wnioskodawcy w ramach niniejszego postępowania. Istotnie organy skupiły się na wykładni pojęcia interesu społecznego i przytoczeniu orzeczeń w tym temacie, tym nie mniej w sposób dostateczny odniosły się do braku wykazania interesu społecznego na tle konkretnego zdarzenia prawnego jakim była decyzja z dnia [...] grudnia 1997 roku. Organy podkreślały bowiem, że samo opieranie się na statutowych celach nie jest wystarczające dla ustalenia czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. Mając powyższe na względzie i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2002r. Nr 270, ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.