II OSK 2488/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2716/12 w sprawie ze skargi T. M., M. O. i Z. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza solidarnie od T. M., M. O. i Z. O. na rzecz M. M. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 czerwca 2013 r., sygnatura akt VII SA/Wa 2716/12, na skutek skargi T. M., M. O. oraz Z. O. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2012 r. o nałożeniu na skarżących obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w N. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] kwietnia 2012 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w N., uwzględniającego odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę Burmistrza Miasta N. z [...] września 1991 r. oraz sposób doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Według organu administracji istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegały na: - wykonaniu "nad dwoma pokojami na pierwszym piętrze budynku stropu zamiast więźby dachowej, przez co zwiększono powierzchnię użytkową budynku", - zmianie projektu zagospodarowania działki poprzez nierozebranie budynku oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości, które według projektu miały być rozebrane i niewykonanie projektowanego bezodpływowego zbiornika na nieczystości, - zmianie usytuowania oraz liczby okien, w tym wykonanie okien w dwóch łazienkach, których ściany przylegają bezpośrednio do granicy nieruchomości. Skarżący od tej decyzji wnieśli odwołanie i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania decyzją z [...] września 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2012 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji. Nadto zauważył, że zgodnie z projektem powinny być ponadto rozebrane budynek gospodarczy oraz, z chwilą podłączenia budynku do sieci wodociągowej, studnia. Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego twierdzenia, że dom, którego dotyczy sprawa, został zgłoszony do użytkowania w 2001 r. i właściwy organ administracji nie zgłosił sprzeciwu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zawiadomienie to jest nieskuteczne, gdyż organ pierwszej instancji jest zobowiązany w pierwszej kolejności zakończyć niniejsze postępowanie w sprawie stwierdzonych odstępstw od projektu. Ponadto organ odwoławczy, odnosząc się do twierdzeń zawartych w odwołaniu dotyczących innych postępowań administracyjnych, wskazał, że zostały one umorzone z przyczyn formalnych, a także że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta N. z [...] września 1991 r. nie ma w rozpoznawanej sprawie znaczenia, gdyż dotyczyła innej sprawy, należącej do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej, a nie – jak rozpoznawana sprawa – nadzoru budowlanego. Skarżący w skardze od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2012 r. twierdzili, że organy administracji nie uwzględniły, iż toczące się aktualnie postępowanie administracyjne jest kontynuacją postępowań toczących się od 2002 r. Ich zdaniem sprawa została definitywnie zakończona wyrokiem NSA z 14 stycznia 2010 r. o sygnaturze akt II OSK 80/09. Podnieśli też, że dom, którego dotyczy sprawa, zgłosili do użytkowania 13 lipca 2001 r. i właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Ponadto zdaniem skarżących odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego są nieistotne. Między innymi twierdzili, że "strop wykonany na piętrze jest zgodny z projektem budowlanym" oraz że "dach na przestrzeni około trzech metrów szerokości powinien być niżej opuszczony, jest to nieistotne odstępstwo ponieważ wysokość pokoju nie została zmieniona". Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę uznał, że skarżący dopuścili się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz nie były to odstępstwa istotne. W ocenie tego Sądu, żadne z odstępstw wskazanych w decyzji organu administracji "nie odpowiada treści art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, co do których przepis ten przewiduje wymóg uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę". Zdaniem Sądu pierwszej instancji zmiana zagospodarowania działki wskazana w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczy zmiany zagospodarowania działki w odniesieniu do zabudowy projektowanej, a nie już istniejącej. Z tego względu uznał, że nierozebranie budynku i bezodpływowego zbiornika na nieczystości przewidzianych w projekcie do rozbiórki oraz niewybudowanie projektowanego bezodpływowego zbiornika na nieczystości nie jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. Dodatkowo zaznaczył, że istniejący budynek miał być rozebrany z chwilą oddania projektowanego budynku do użytkowania. Oznacza to, że wykonanie jego rozbiórki nie mogło być kontrolowane w chwili zgłoszenia zakończenia budowy. Sąd pierwszej instancji zaznaczył przy tym, że rozbiórka tego budynku powinna być przedmiotem innego postępowania. Te wywody Sąd pierwszej instancji rozszerzył na pozostałe urządzenia znajdujące się na działce nr [...] w chwili sporządzania projektu budowlanego i wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zauważył przy tym, że z pisma skarżących z 11 lipca 2012 r. skierowanego do organu pierwszej instancji wynika, że bezodpływowy zbiornik na nieczystości zlikwidowano z chwilą podłączenia budynku do kanalizacji. Odnośnie do budynku gospodarczego i studni Sąd pierwszej instancji zauważył, że z zaskarżonej decyzji oraz znajdujących się w aktach protokołach oględzin nie wynika, aby obiekty te nadal istniały. Sąd pierwszej instancji uznając, że odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie mają charakteru istotnego wskazał, że winny być one ocenione przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie stwierdził, że organy administracji w prowadzonym w tym trybie postępowaniu powinny prawidłowo ustalić krąg podmiotów, które mogą być stronami w postępowaniu administracyjnym. Związane to było z ustaleniem, że właściciele działki nr [...], na granicy której znajduje się ściana budynku z oknami łazienek, nie brali udziału w postępowaniu. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniosła M. M., uczestnicząca w postępowaniu z racji własności sąsiedniej nieruchomości. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 36a ust. 1 i 5 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przytaczając podstawy kasacyjne wywiedziono, że stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego były istotne. W szczególności, zdaniem skarżącej kasacyjnie, istotne było odstępstwo polegające na wykonaniu stropu zamiast więźby dachowej i zwiększenie w związku z tym powierzchni użytkowej budynku. W odniesieniu do tego odstępstwa, zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu swego wyroku podstawy prawnej oraz powodów uznania, że nie było to istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Istotne też według skarżącej kasacyjnie było odstępstwo polegające na nierozebraniu obiektów budowlanych przewidzianych w projekcie budowlanym do rozbiórki, niewykonanie bezodpływowego zbiornika na nieczystości oraz zmiany dotyczące okien, w tym wykonanie okien w ścianie budynku znajdującej się na granicy nieruchomości. Natomiast naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego według skarżącej kasacyjnie polega na wskazaniu przez Sąd pierwszej instancji potrzeby prowadzenia postępowania w trybie tego przepisu, mimo że nie dotyczy on istotnych odstępstw od projektu budowlanego. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca T. M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. W szczególności zasadna jest podstawa kasacyjna, która dotyczy zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Sąd pierwszej instancji uznał – w odróżnieniu od organów administracji - że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie miał w sprawie zastosowania dlatego że stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie były istotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Z tą oceną, w szczególności z tym, że stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie były w znaczeniu wynikającym z powołanego przepisu istotne, nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 powołanej ustawy istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego w tym kubatury. Należy przyznać, że organy administracji w uzasadnieniach swoich decyzji w żadnym miejscu nie wskazały, aby stwierdzone odstępstwa polegały na zwiększeniu kubatury. Twierdziły natomiast, że na skutek wykonania stropu zamiast więźby dachowej zwiększyła się powierzchnia użytkowa budynku. Zwiększenie powierzchni użytkowej obiektu budowlanego nie jest jednakże wymienione w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego jako okoliczność uzasadniająca uznanie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego za istotne. To być może wprowadziło Sąd pierwszej instancji w błąd. Jednakże z akt sprawy, w szczególności znajdujących się w aktach administracyjnych projektu budowalnego, szkiców i zdjęć sporządzonych podczas oględzin, a także ze skargi skarżących oraz załączonego do niej rysunku (załącznika nr 2), może wynikać, iż w istocie to "wykonanie nad dwoma pokojami na pierwszym piętrze budynku stropu zamiast więźby dachowej", które spowodowało zwiększenie powierzchni użytkowej budynku, jest związane z rezygnacją z wykonania przewidzianych w projekcie dwóch mansard. Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta N. z [...] września 1991 r. wynika, że miano wybudować dwa segmenty budynku bliźniaczego. W każdym segmencie (prawym i lewym) miała być mansarda, przy czym nie na całej długości dachu. Ze zdjęć znajdujących się w aktach administracyjnych, a także z wspomnianego załącznika nr 2 do skargi wynika, że nie wykonano mansard. Zamiast tego dach w każdym segmencie stanowi jedną płaszczyznę (mansarda charakteryzuje się tym, że jest to pomieszczenie mieszkalne na strychu przykryte odrębnym dachem, a więc w takim przypadku są co najmniej dwie płaszczyzny dachu). Aby osiągnąć jedną płaszczyznę dachu musiano "podnieść" dach w części, w której była zaprojektowana mansarda. "Podniesienie" dachu spowodowało zaś zwiększenie kubatury budynku, a także jego powierzchni użytkowej, gdyż uzyskano zwiększenie tej powierzchni w części budynku, w której była zaprojektowana mansarda. Ten tok rozumowania zdają się potwierdzać sami skarżący, którzy w skardze piszą, że "dach na przestrzeni około trzech metrów szerokości powinien być niżej opuszczony, jest to nieistotne odstępstwo ponieważ wysokość pokoju nie została zmieniona". W tych okolicznościach nie sposób odeprzeć zarzutu skargi kasacyjnej, w tej części, w której podnosi się, iż przede wszystkim Sąd pierwszej instancji tego zagadnienia we właściwy sposób nie rozważył (zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.). Już to uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej i w związku z tym uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. NSA zwraca uwagę, że Sąd pierwszej instancji będzie zobowiązany wskazaną kwestię wyjaśnić. Poczynione przez NSA rozważania nie mogą być traktowane jako ustalenia faktyczne. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do dokonywania ustaleń faktycznych potrzebnych do załatwienia przez organ administracji sprawy administracyjnej. Są natomiast uprawnione i zobowiązane do kontroli prawidłowości poczynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych. W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji ustaliły, że inwestor wykonał nad dwoma pokojami na pierwszym piętrze budynku strop zamiast więźby dachowej i tym samym zwiększył powierzchnię użytkową budynku. Oceniając z prawnego punktu widzenia tą okoliczność faktyczną organy nadzoru budowlanego uznały, że jest to istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jednakże takie ustalenie nie jest precyzyjne. Zdaniem NSA rozpoznającego sprawę, z powodów wcześniej wskazanych, może ono oznaczać zwiększenie kubatury budynku, co sprowadzałoby się do uznania, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie uchylił decyzje organów administracji obu instancji. Jednakże czy tak jest w rzeczywistości powinno być przez Sąd pierwszej instancji stanowczo rozstrzygnięte z udziałem organu oraz pozostałych stron postępowania sądowoadministracyjnego. W tym celu Sąd pierwszej instancji może skorzystać z takich środków, jak przewidziane w art. 62 pkt 1, art. 91 § 3 i art. 106 § 3 p.p.s.a. i przede wszystkim zażądać od organu administracji stosownych wyjaśnień, które następnie, po doręczeniu pozostałym stronom, powinny być przedmiotem rozprawy. Jeżeli chodzi o pozostałą kategorię odstępstw, które według skargi kasacyjnej powinny być zaliczone do istotnych, to podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego nierozebranie obiektów budowlanych, które według projektu budowlanego powinny być rozebrane nie stanowi odstępstwa, o którym mowa w art. 36a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W przepisie tym mowa o odstępstwach dotyczących zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Co powinno być objęte projektem zagospodarowania działki lub terenu określa art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem są to granice działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Z tego przepisu nie wynika więc, aby nierozebranie obiektów budowlanych przewidzianych w projekcie budowanym do rozbiórki było odstępstwem w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu lub działki. Dodatkowo zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obowiązek rozbiórki obiektów budowlanych, przeznaczonych do rozbiórki w pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego jest egzekwowany przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu egzekucyjnym w administracji bez konieczności wydawania odrębnej decyzji. Przyjmowano tak jeszcze pod rządami ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), na przykład w wyroku NSA z dnia 4 maja 1982 r., sygnatura akt I SA 95/82, opublikowanym w ONSA nr 1 z 1982 r., poz. 41, w którym stwierdzono, że jeżeli zgodnie z art. 29 ust. 2 tej ustawy organ administracji zawrze w pozwoleniu na budowę nowego obiektu budowlanego warunek zobowiązujący inwestora do rozebrania poprzednio użytkowanego obiektu budowlanego o podobnym przeznaczeniu, po oddaniu do użytku obiektu nowego, rozstrzygnięcie takie podlega wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Istnieje więc instrument służący usunięcia takich obiektów, który jest efektywniejszy niż decyzja wydawana w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie można natomiast podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że odstępstwo polegające na tym, że nie wybudowano przewidzianego w projekcie bezodpływowego zbiornika na nieczystości nie jest istotne. Sposób odprowadzania ścieków, jak wynika z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego jest objęty zakresem projektu zagospodarowania działki lub terenu. Z tego względu zmiany w tym zakresie co do zasady są zmianami istotnymi w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Niemniej zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że w konkretnej sprawie odstępstwo to może być uznane za nieistotne, w szczególności, gdy wynika ono z podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej. Taka przyczyna odstępstwa została wskazana przez Sąd pierwszej instancji, jednakże należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie powinien był opierać się jedynie na piśmie skarżących (pismo z 11 lipca 2012 r.). Kwestia ta powinna być wyjaśniona z udziałem wszystkich stron, w tym po uzyskaniu stanowiska organu administracji. Jeżeli chodzi o odstępstwa w zakresie usytuowania okien, to należy wskazać, że co do zasady rację ma Sąd pierwszej instancji, iż niewykonanie okien przewidzianych w projekcie lub wykonanie okien nieprzewidzianych w projekcie w świetle art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego nie jest odstępstwem istotnym. Jednakże wykonanie okien w ścianie usytuowanej na granicy działki należy uznać za odstępstwo istotne. Z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) wynika bowiem, że istnienie okien w ścianach usytuowanych na granicy działki lub w odległości do 4 metrów od granicy jest związane z usytuowaniem budynku. Nie można bowiem sytuować budynku na granicy lub w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, jeżeli w ścianie są otwory okienne lub drzwiowe (§ 12 ust. 1 i 3 powołanego rozporządzenia). Wykonanie zatem w ścianie budynku usytuowanej na granicy działki okien dotyczy usytuowania budynku, a ta kwestia jest objęta – jak wynika z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego - zakresem projektu zagospodarowania działki lub terenu. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i z tego powodu na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uwzględniając ją, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte niniejszym uzasadnieniu. Będzie miał też na uwadze, w związku z dostrzeżeniem, że w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału właściciele działki nr [...], wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przyjętą przez NSA w wyroku z dnia 21 października 2009 r., sygnatura akt II OSK 1628/08, którą NSA rozpoznający sprawę podziela. W wyroku tym przyjęto, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 202 § 2, art. 205 § 2 oraz art. 207 § 1 p.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego.