VII SA/Wa 1706/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi [...] Zakładów [...] [...] S.A. w C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Zakładów [...] [...] S.A. w C. kwotę 2260 (dwa tysiące dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na postawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wymierzył firmie "[...]" Spółka Akcyjna w C., ul. P. karę w wysokości 150000 zł. z tytułu nielegalnego użytkowania: wagi samochodowej, magazynu płaskiego surowców workowych do produkcji, wieży technologicznej, budynku przyjęcia zbóż, budynku ekspedycji realizowanych w ramach obiektu pn. mieszalnia pasz zlokalizowanych na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w R. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia "[...]" Spółka Akcyjna w C. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż podziela ustalony przez organ I instancji stan faktyczny polegający na przystąpieniu do użytkowania przez skarżącą spółkę wskazanych w postanowieniu obiektów budowlanych bez uzyskania stosownego pozwolenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaakceptował również sposób obliczenia kary. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w zażaleniu organ II instancji wskazał, że pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W szczególności stwierdził, że nie można zgodzić się z tezą, iż od [...] września 2011 r. w zakładzie trwa rozruch technologiczny. W ocenie organu przeczy temu zgromadzony materiał dowody. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka Akcyjna "[...]". W skardze zaskarżonemu postanowieniu zarzucili : 1. naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie zasad wskazanych w tych przepisach, mające istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania - art. 136 i 138 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie przez w/w organ przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydanie postanowienia utrzymującego postanowienie organu I instancji bez podstawy do podjęcia takiego postanowienia; 3. naruszenie przepisów - art. 59g ust. 1 oraz 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nałożenie kary na inwestora, w sytuacji, gdy organy nie udowodniły, iż mieszalnia pasz należąca do skarżącego jest użytkowana. Podnosząc powyższe zarzuty wnoszono o uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz postanowienia organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. W obszernym uzasadnieniu skarżąca Spółka wykazywała, że organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły postępowania dowodowego w zakresie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności w sposób prawidłowy. W konsekwencji bezpodstawnie uznano, że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowej mieszalni pasz podczas, gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie winno doprowadzić organ do wniosku, iż doszło jedynie do prób i testów podczas rozruchu technologicznego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał własną argumentację i wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 k.p.a. nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt S.A. 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45). Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopada 1994 r" sygn. akt III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83, ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne jeżeli znajdują wprawdzie oparcie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. W rozpatrywanej sprawie organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących przystąpienia do użytkowania obiektu, w szczególności nie odniósł się wyczerpująco do argumentacji zawartej w zażaleniu. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia organu nadzoru budowlanego był art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten jednoznacznie stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przewidziano zatem sankcję za przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) bądź bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55). Sankcja ta stanowi karę pieniężną wymierzaną przez właściwy organ z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Pamiętać jednak przy tym należy, że zastosowanie tej sankcji - kary pieniężnej wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania administracyjnego, mającego na celu wyjaśnienie, czy faktycznie przesłanka polegająca na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpiła. Kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest konsekwencją zaistnienia stanu faktycznego będącego wynikiem naruszenia normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 ustawy Prawo budowlane tj. przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie zawiera definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego. Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresatów postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków tych naruszenia prawa. A zatem, uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego będzie zależało od ustaleń dokonywanych w konkretnej sprawie. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) sformułowaniem "przystąpienie do użytkowania" uzasadnia pogląd, iż przez "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć takie działania inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia lub w jego imieniu, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się na to, że nałożenie kary administracyjnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania budynku uzależnione jest nie tylko od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, ale również od tego, czy inwestor pouczony został w decyzji o pozwoleniu na budowę o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 55 ustawy Prawo budowlane. W świetle poczynionych wyżej rozważań wskazać należy, że podstawowym dokumentem stanowiącym odniesienie do czynionych w sprawie ustaleń powinno być pozwolenie na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym. W przedmiotowej sprawie, nie wynika z akt administracyjnych organu I instancji czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekał na podstawie tych dokumentów. W aktach organu odwoławczego również brak jest tego dokumentu. O ile można domniemywać, że organ I instancji dysponował pozwoleniem na budowę, natomiast przekazał je wraz z aktami innego postępowania administracyjnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, to organ II instancji nie wskazał aby w postępowaniu odwoławczym w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. dokument ten posiadał. W świetle powyższych okoliczności trudno uznać, że kontrola instancyjna [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego była prawidłowa. Nie dysponując pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym nie można odpowiedzialnie odnieść się do kwestii przynależności wskazanych w postanowieniu obiektów do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, kategorii obiektu jak też zawarcia stosownego pouczenia o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 55 ustawy Prawo budowlane. Pamiętać przy tym należy, że kontrola organu odwoławczego nie ogranicza się jedynie do kwestii podniesionych w środku odwoławczym. W ocenie Sądu już tylko z tej przyczyny zaskarżone postanowienie nie mogło się ostać. Nie można też przyjąć, że ustalono w sposób wyczerpujący stan faktyczny dotyczący przystąpienia do użytkowania, w szczególności w kwestii podnoszonego przez skarżącą "rozruchu technologicznego". Ustawa - Prawo budowlane jak już wcześniej wskazano nie zawiera definicji pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego". Jednak w świetle pozostałych przepisów prawa budowlanego (por. art. 5 ust. 2, art. 61, art. 71 czy art. 71 a ustawy) przyjąć można, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych często wskazuje się, że pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 383/06). Niemniej dla porządku należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego daje się zauważyć prezentowanie rozbieżnych poglądów w tej kwestii, czego przykładem (nie jedynym) jest wyrok powoływany przez skarżącą Spółkę. Organ nie podzielił argumentacji strony, że w niniejszym przypadku nie miał miejsca fakt użytkowania, tylko tzw. "rozruch technologiczny", wywodząc, że niewątpliwym jest, że inwestor podjął czynności sprowadzające się w istocie do użytkowania obiektu nie uzasadniając szerzej swego stanowiska w tym zakresie. Okoliczność ta nie jest na tyle jednoznaczna i oczywista i w związku z tym wymagała przedstawienia przez organ szerszej argumentacji. W tej sytuacji za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Na marginesie należy wskazać, że Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznaje za całkowicie błędne, bo pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych, utożsamianie przez skarżącą spółkę budynku z jego wyposażeniem, uznając, że konieczność dokonania rozruchu urządzeń przed rozpoczęciem produkcji - nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku przed przystąpieniem do tegoż użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1109/09). Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy w pierwszej kolejności prawidłowo skompletuje materiał dowodowy, w oparciu o który przeprowadzi ocenę przesłanek określonych w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Następnie wyczerpująco uzasadni swoje stanowisko. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.