II SA/Rz 913/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]. Sygn. II SA/Rz 913/12 Uzasadnienie Przedmiotem skargi R.W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) w [..] z dnia [..] lipca 2012 r. nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] maja 2012 r. nr [..] o odmowie przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) na likwidację barier w komunikowaniu się. Wymienione decyzje wydane zostały po ponownym rozpoznaniu wniosku R.W. zawartego w piśmie z dnia 27 sierpnia 2012 r. Wówczas to w pismach z dnia 20 października i 27 grudnia 2010 r. Prezydent Miasta [..] poinformował wnioskodawcę o negatywnym sposobie załatwienia podania. W piśmie z dnia 11 stycznia 2011 r. R.W. zawarł odwołanie od decyzji z dnia [..] grudnia 2010 r. Po jego rozpoznaniu SKO w [..] postanowieniem z dnia [..] kwietnia 2011 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Wyrokiem z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 543/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd uznał, że pismo Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] października 2010 r. stanowiło decyzję administracyjną o odmowie przyznania pomocy finansowej. Posiadało minimum elementów, jakie są niezbędne, aby uznać je za taki akt administracyjny. Wobec tego SKO w [..] niezasadnie stwierdziło niedopuszczalność odwołania przyjmując, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie wydał decyzji, od którego można było wnieść środek odwoławczy. Sąd polecił organowi odwoławczemu rozpoznać odwołanie R.W. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [..] stycznia 2012 r. nr [..] SKO w [..] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] października 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [..] maja 2012 r. Prezydent Miasta [..] odmówił wnioskodawcy przyznania dofinansowania ze środków PFRON na likwidację barier w komunikowaniu się poprzez zakup laptopa, tabletu, oprogramowania i fotela do biurka komputerowego. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że wnioskodawca żądał przyznania pomocy ze środków PFRON dla likwidacji barier w komunikowaniu się, przez sfinansowanie zakupu określonego sprzętu. Stosownie do treści art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d) ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.), dalej: u.r.z. do zadań powiatu należy m.in. dofinansowanie ze środków PFRON likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Z kolei stosownie do § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 96, poz. 861 z późn. zm.) osoby niepełnosprawne mogą ubiegać się o dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności. Wobec tego, że przepisy nie definiują pojęcia barier w komunikowaniu się organ uwzględnił definicję zawartą w wydanym przez siebie zarządzeniu z dnia [..] lutego 2012 r. Nr [..] /12 w sprawie powołania Komisji do opiniowania wniosków osób niepełnosprawnych o dofinansowanie ze środków PERON likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych oraz wprowadzenia katalogu rzeczowego urządzeń, materiałów budowlanych, robót lub innych czynności, jakie mają być objęte dofinansowaniem. Zgodnie z nią bariera w komunikowaniu się to ograniczenie uniemożliwiające lub utrudniające osobie niepełnosprawnej swobodne porozumiewanie się lub przekazywanie informacji. Natomiast w załączniku do ww. zarządzenia ustalono, że likwidacja barier w komunikowaniu się przysługuje osobom, które posiadają stwierdzone przez lekarza specjalistę trudności w komunikowaniu się spowodowane występującym schorzeniem. Obejmuje to m.in. zakup komputera i oprogramowania dla osób o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze względu na schorzenia narządu ruchu, wzroku lub całkowitą utratę słuchu i głęboki niedosłuch. Prezydent Miasta [..] zwrócił uwagę, że wniosek strony został negatywnie zaopiniowany przez Komisję. Ponadto, lekarz specjalista chorób wewnętrznych i nefrolog określił trudności strony związane z poruszaniem się z powodu bólów kostno-stawowych oraz obrzęków kończyn dolnych utrudniających samodzielne poruszanie się. Strona nie posiada natomiast dysfunkcji narządu słuchu lub wzroku, nie wymaga także zaopatrzenia w sprzęt ortopedyczny. Wnioskowane przez R.W. oprogramowanie w postaci pakietu Microsoft Office Home and Bussines nie jest zaliczane to oprogramowania specjalistycznego, mającego na celu likwidację barier komunikacyjnych. Do oprogramowania takiego zalicza się programy powiększające tekst i obraz, programy lektorskie i inne bezpośrednio związane z trudnościami w komunikowaniu się. Z kolei zakupu fotela do biurka nie uzasadniają schorzenia wnioskodawcy. Po rozpatrzeniu odwołania R.W. decyzją z dnia [..] lipca 2012 r. SKO w [..] utrzymało decyzję Prezydenta Miasta [..] w mocy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: k.p.a., art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d) u.r.z. oraz § 6 pkt 2, § 10 ust. 1 pkt 1, § 11 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium podkreśliło, że wydając decyzję w sprawie dofinansowania ze środków PFRON na likwidację barier komunikacyjnych organ działa w granicach uznania administracyjnego. Należy do niego ocena, czy w konkretnej sprawie, w świetle prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, wystąpiły przesłanki uzasadniające przyznanie pomocy na wskazany we wniosku cel. Stosownie do treści przepisu § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. podstawową przesłanką oceny wniosku jest ustalenie, czy dofinansowanie dotyczy zadania, które umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem i jest uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności danej osoby. Mając to na względzie SKO w [..] podało, że R.W. wnioskując o dofinansowanie sprzętu komputerowego, oprogramowania oraz biurka i fotela wyjaśnił, że rzeczy te są mu niezbędne do wykonywania pracy. Łączy się ona z przygotowywaniem pism procesowych i innych dokumentów, które w dużej mierze są przygotowywane przy pomocy sprzętu komputerowego. Dostęp do sieci Internet umożliwi mu również składanie pozwów drogą elektroniczną. W ocenie organu schorzenie strony nie uzasadniało przyznania żądnej pomocy, ponieważ nie została spełniona przesłanka z § 6 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. Nie łączy się ono z barierami w komunikowaniu się, które mogłyby zostać usunięte przy pomocy wnioskowanego sprzętu. Taka pomoc nie jest uzasadniona potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności. Wymieniony we wniosku sprzęt poprawiłby komfort pracy strony i ułatwił wykonywanie czynności zawodowych, jednak nie wiązałby się z likwidacją jakichkolwiek barier w komunikowaniu wynikających ze schorzenia. W skardze na powyższą decyzję wniesioną do WSA w Rzeszowie R.W. zawarł żądanie zmiany obu wydanych w sprawie decyzji przez orzeczenie, że posiada prawo do korzystania ze środków PFRON na dofinansowanie likwidacji barier w komunikowaniu się. Skarżący uważa, że spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. do uzyskania wnioskowanej pomocy. Jako osoba, która poddaje się co 2 dni zabiegom hemodializy, ma trudności w poruszaniu się, a to także forma komunikowania się. W złym stanie znajdują się również kończyny dolne, które uniemożliwiają sprawne i bezbolesne poruszanie się. Wykonywana przez skarżącego praca wymaga posiadania sprzętu komputerowego, który ułatwi mu komunikowanie się z otoczeniem. W odpowiedzi na skargę SKO w [..] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a. uprawienia sądu administracyjnego sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, przez zastosowanie środków określonych w 145 - 149 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Skarga R.W. zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie skarżący nie wskazał konkretnych zarzutów i rodzaju naruszenia prawa, jednak z treści uzasadnienia wynika, że kwestionuje zastosowanie prawa materialnego, art. 37a ust. 1 pkt 7d u.r.z. Formułując żądania wnosi o zmianę decyzji obu instancji i orzeczenie o prawie do dofinansowania zakupów sprzętu określonego we wniosku. Tego rodzaju żądanie nie może być zrealizowane, gdyż sądy administracyjne nie mają uprawnień merytorycznych do działania za organy administracji. Sądy tylko kontrolują to działanie, zatem mogą wypowiedzieć się o legalności tych działań. W ocenie Sądu wskazany zarzut skargi jest częściowo uzasadniony i z tego powodu skarga podlega uwzględnieniu, a to oznacza, że decyzje organów obu instancji musiały być uchylone. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Między stronami jest bezsporny. Sąd przyjmuje, że może być podstawą faktyczną wyrokowania. Spór między stronami sprowadza się do kontrowersji związanej z wykładnią art. 37a ust. 1 pkt 7a u.r.z., zwłaszcza pojęcia "likwidacji barier w komunikowaniu się". Na tym tle słusznie twierdzi skarżący, że organy przyjęły ścieśniającą wykładnię tego zwrotu, przez co doprowadziły do sytuacji, w której dofinansowanie z PFRON może uzyskać tylko osoba, która ma problemy z nawiązaniem relacji z otoczeniem w celu nabycia urządzeń polepszających taką więź. Takie rozumienie barier w komunikowaniu się jest zdaniem skarżącego nieuzasadnione, zwłaszcza że ustawodawca nie daje podstaw do tak wąskiego rozumienia spornego terminu ustawy. WSA w Rzeszowie odnosząc się do tak określonego stanowiska stwierdza, że ma ono uzasadnienie w przepisach prawa. Niewątpliwie jest tak, że u.r.z. nie definiuje pojęcia bariery w komunikowaniu się, zatem dla ustalenia treści tego pojęcia należy przyjmować potoczne, a więc szerokie rozumienie komunikowania się. Art. 35 ust. 1 pkt 7d ustawy wskazuje na możliwość dofinansowania likwidacji barier w komunikowaniu się w związku z indywidualnymi potrzebami osoby niepełnosprawnej. Takie ujęcie językowe przepisu wymaga ustalenia konkretnego znaczenia wskazanych terminów, w zależności od realiów danego przypadku. Nie można zakładać, jak czynią to organy, że pewne rodzaje wydatków są z góry wykluczone z zakresu działania analizowanego przepisu. Dokonując wykładni tej regulacji należy mieć na uwadze postęp techniczny, jaki wiąże się z techniczną stroną komunikowania się, ale także i zakres koniecznej komunikacji w przypadku konkretnej osoby niepełnosprawnej. Wskazanie tych warunków musi uwzględniać rodzaj aktywności niepełnosprawnego, zatem nie można przyjmować z góry określonych katalogów tych barier, które uniemożliwiają komunikację. W rozpoznawanej sprawie zakup sprzętu komputerowego z oprogramowaniem może być traktowany jak likwidacja bariery w komunikowaniu się, zwłaszcza że ten rodzaj urządzenia ułatwia skarżącemu komunikację z otoczeniem, w tym wykonywanie pracy. Sam organ odwoławczy w uzasadnieniu własnej decyzji zauważa, że zakup wspomnianego sprzętu poprawiłby komfort pracy, jednak przyjmuje, że polepszenie warunków wykonywania pracy nie jest likwidacją bariery w komunikowaniu się z otoczeniem. Wskazując na te podstawy możliwej wykładni art. 35a ust. 1 pkt 7d u.r.z. Sąd zwraca uwagę, że ustawa nie wprowadza kryterium uzasadnienia potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności. Z tego też powodu ten kontekst obowiązujących przepisów nie może mieć decydującego znaczenia dla odmowy dofinansowania. Wprawdzie § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON wskazuje, że o dofinansowanie mogą ubiegać się osoby niepełnosprawne jeżeli realizacja takich zakupów umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi im wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, gdy określone zakupy są uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności, to jednak organy nie mogą tą regulacją modyfikować postanowień ustawy, która wymaga tylko związku między wydatkiem likwidującym barierę w komunikowaniu się z indywidualną potrzebą niepełnosprawnego. Wykazanie takiego związku lub jego braku powinno być istotą postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie organy tej regulacji nie określiły w sposób właściwy. Swoje ustalenia oparły tylko na stwierdzeniu, że zaświadczenie lekarskie nie wskazuje, by skarżący miał problemy z komunikacją w otaczającym go świecie. Takie ustalenie tej okoliczności jest niewystarczające, gdyż odnosi się niemal tylko do komunikacji w znaczeniu fizjologicznym, rozumianej jako możliwość nawiązania kontaktu z otoczeniem. Zdaniem Sądu takie rozumienie tego pojęcia jest niewłaściwe, a to oznacza, że organy powinny wyjaśnić na czym polega komunikowanie się w przypadku skarżącego i jakimi środkami może być ono realizowane. Te ustalenia muszą być odniesione do konkretnej sytuacji życiowej skarżącego, a nie być ustalone w abstrakcyjny sposób przez odesłanie do katalogu barier wskazanego w uchwale zespołu oceniającego wnioski. W kontekście tych uwag stwierdzić należy, że postępowanie, w którym zapadła skarżona decyzja nie ustaliło w sposób poprawny stanu faktycznego sprawy, a ustalenia takie mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją tej wady było nieprawidłowe zastosowanie art. 35a ust. 1 pkt 7d u.r.z. Niezależnie od tego wskazany przepis organy naruszyły również przez przyjęcie jego błędnej wykładni.