VII SA/Wa 1855/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi [...} na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. , po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...]; odmawiającą stwierdzenia na wniosek [...] nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].08.2011 r., uchylającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.2011 r., nr [...], znak: [...] (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę strychu na cele mieszkalne wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych: elektrycznej, wod.-kan., c.o., c.w.u. i gazowej oraz orzekającej o zmianie sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę strychu na cele mieszkalne wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych: elektrycznej, wod.- kan., c.o., c.w.u. i gazowej oraz orzekającej o zmianie sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podaniem z dnia [...].09.2011 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...].11.2011 r., uzupełnionym pismem z dnia [...].11.2011 r., [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., W decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], Wojewoda [...] wskazał, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]/11, znak: [...], zostało wydane z naruszeniem art. 10 § 1, 7 i 77 K.p.a. Wojewoda [...] zobowiązał organ I instancji by ponownie rozpatrując sprawę wyjaśnił, czy nie doszło do rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.); rozważył, czy istniejący sąsiedni budynek wielorodzinny usytuowany na działce nr ewid. [...] nie będzie znajdował się w strefie oddziaływania inwestycji oraz zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu. Biorąc pod uwagę powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że organ wojewódzki nie naruszył w omawianej sprawie w sposób rażący art. 138 § 2 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że kontrolował jedynie decyzję kasatoryjną, która nie przesądza o zgodności projektowanej inwestycji z wymogami przepisów Prawa budowlanego, a zatem podniesione kwestie jak m.in. niezgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy pozostają bez wpływu na ocenę decyzji Wojewody [...]. W skardze skierowanej do Sądu, [...] zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. 138 § 2 k.p.a poprzez błędne stwierdzenie, że nie zachodzą przesłanki dla stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. znak: [...]. Zdaniem Skarżącego w/w decyzja Wojewody [...] w sposób rażący narusza prawo, gdyż jej treść zawiera jednoznaczne wytyczne, które przesądzają o sposobie i kierunku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Z tego względu, pomimo iż sama treść decyzji wydawać się może neutralna dla kierunku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji to jednak treść uzasadnienia kwestionowanej decyzji przesądza o ocenie szeregu istotnych w sprawie kwestii faktycznych, Doprowadzić to może w rezultacie do rozstrzygnięcia sprawy w sposób niezgodny z treścią art. 34 pkt. ustawy prawo budowlane. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. wiąże organ pierwszej instancji cc do sposobu rozstrzygnięć sprawy w zakresie zbadania, czy planowany obiekt będzie wyższy od obecnie istniejącego. Podkreślić należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] (zał. 1) w pkt. 3a ustala, że wysokość obiektu i powierzchnia zabudowy ma pozostać b zmian, zaś projekt przebudowy zmienia wysokość obecnego obiektu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł c oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W przypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu nadzwyczajnym w którym organ kontrolujący ocenia decyzję kasatoryjną, rolą sądu jest również dokonanie oceny czy organ wydający rozstrzygnięcie kasatoryjne w tym przypadku Wojewoda [...], uchylając decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.2011 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę strychu na cele mieszkalne rażąco nie przekroczył swoich uprawnień a określonych w przepisie art. 133 § 2 k.p.a. Na wstępie zauważyć należy, że organ badając decyzję w postępowaniu nadzorczym zobligowany jest sprawdzić, czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 K.p.a., skutkująca koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - rażące naruszenie prawa. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa, z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Ponadto, zgodnie z orzecznictwem naruszenie prawa kwalifikuje się jako rażące, mając na uwadze skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.11.2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05), a także biorąc pod uwagę skutki tego naruszenia dla strony - miałyby być one dotkliwe i ich dotkliwość dla strony miałaby być niczym nieusprawiedliwiona (por. wyrok NSA z dnia 2.03.2C06 r., sygn. akt II GSK 398/05). Oceniając zatem decyzję Wojewody [...] wskazać należy, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo co prawda postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W orzecznictwie NSA powszechnie przyjęto, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. (Por. np. wyroki: z 10 kwietnia 1997 r., I SA/Po 1237/96; z 16 czerwca 1997 r., II SA/Kr 2024/96 i z 28 maja 1998 r., I SA/Lu 51 S/97, I SA 343/00). Podstawą podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez Wojewodę [...] naruszenie art. 10 § 1, 7 i 77 K.p.a. Wojewoda [...] zobowiązał organ I instancji, by ponownie rozpatrując sprawę wyjaśnił, czy nie doszło do rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.): rozważył, czy istniejący sąsiedni budynek wielorodzinny usytuowany na działce nr ewid. 27/1 nie będzie znajdował się w strefie oddziaływania inwestycji oraz zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu. Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję w oparciu o powyższe kryteria Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Wojewoda [...] uchylając decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.2011 r., nr [...], i przekazał sprawę co ponownego rozpatrzenia wskazując w uzasadnieniu, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zadaniem organu odwoławczego jest zawarcie w uzasadnieniu decyzji, wskazań co do dalszego postępowania, w taki sposób, aby organ I instancji miał jasność co do prawidłowego sposobu dalszego działania. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie sprawy wymagało ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Przekazując sprawę, Wojewoda [...] mógł wskazać organowi ! instancji, by ponownie rozpatrując sprawę wyjaśnił, czy nie doszło do rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.}; rozważył, czy istniejący sąsiedni budynek wielorodzinny usytuowany na działce nr ewid. [...] nie będzie znajdował się w strefie oddziaływania inwestycji oraz zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu. W tym stanie rzeczy zarzut Skarżącej dotyczący naruszenia szeregu przepisów prawa procesowego w tym art. 138 § 2 Kpa jest bezzasadny, gdyż stwierdzenie wskazanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji uchybień upoważniało organ odwoławczy do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego, ponieważ niezbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony organ odwoławczy, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Podkreślić również należy, co też zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie ma charakteru rozstrzygnięcia ostatecznie rozstrzygającego sprawę nie można jej zarzucić, że wywołała skutki społeczno- gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.07.2009 r, sygn. akt VII SA/Wa 1955/08). Konsekwencją takiej decyzji jest bowiem wyłącznie konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy, a nie jej zakończenie co do meritum. Decyzja kasacyjna nie kończy postępowania ani też nie decyduje o sposobie rozstrzygnięcia sprawy przez organ i instancji. Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca Jo poprzedniego stanu i postępowanie przed organem i instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny. Jakkolwiek nowa decyzja organu I instancji może ukształtować sytuacją prawną strony w sposób mniej korzystny, n ż czyniła to uchylona uprzednia decyzja tego organu, czyni to jednak w oparciu o ustalony nowy stan faktyczny i prawny bowiem decyzja I instancji została zniesiona przez organ odwoławczy, a więc przestał istnieć stan prawny i faktyczny, który stanowił podstawę dla wydania uchylonej decyzji organu pierwszej instancji. Biorąc powyższe pod uwagę zdaniem Sądu Główny inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowe ocenił, iż organ wojewódzki nie naruszył w omawianej sprawie w sposób rażący art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co najmniej znacznej części. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.