II OSK 1422/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1855/12 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. II OSK 1422 / 13 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2012 r., która odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezydent Miasta Lublina zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. R. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę strychu na cele mieszkalne wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych: elektrycznej, wod. – kan., c.o., c.w.u. i gazowej oraz orzekł o zmianie sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Lublinie. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone przez Wojewodę Lubelskiego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania z uwagi na naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1, art. 7 i art. 77 K.p.a. Wojewoda zobowiązał organ I instancji, by ponownie rozpatrując sprawę wyjaśnił, czy nie doszło do rozpoczęcia robót, a nadto aby rozważył, czy istniejący sąsiedni budynek wielorodzinny usytuowany na działce nr ewid. [...] nie będzie znajdował się w strefie oddziaływania inwestycji oraz zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. złożył M. K. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia jej nieważności, a ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] maja 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję własną. Zdaniem organu nadzorczego organ wojewódzki nie naruszył w sprawie w sposób rażący art. 138 § 2 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożył M. K., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. 138 § 2 K.p.a., bowiem decyzja ta w sposób rażący narusza prawo. Jej treść zawiera jednoznaczne wytyczne, które przesądzają o sposobie i kierunku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. W ocenie skarżącego pomimo, iż badana decyzja może wydawać się neutralna dla kierunku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, to jednak przesądza ona o ocenie szeregu istotnych w sprawie kwestii faktycznych, a to może doprowadzić do rozstrzygnięcia sprawy w sposób niezgodny z treścią Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na nadzwyczajny tryb prowadzonego postępowania oraz sposób rozumienia przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Następnie Sąd omówił przesłanki wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Odnosząc powyższe uwarunkowania do kontrolowanej w sprawie decyzji Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewoda, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazał w uzasadnieniu, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ ten omówił też okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak zauważył Sąd, zadaniem organu odwoławczego jest zawarcie w uzasadnieniu decyzji wskazań co do dalszego postępowania w taki sposób, aby organ I instancji miał jasność co do prawidłowego sposobu dalszego działania. W ocenie Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie sprawy wymagało ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a Wojewoda mógł wskazać organowi I instancji, by ten wyjaśnił, czy nie doszło do rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, rozważył, czy istniejący sąsiedni budynek wielorodzinny usytuowany na działce nr ewid. [...] nie będzie znajdował się w strefie oddziaływania inwestycji oraz zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu. W tym stanie rzeczy zarzut dotyczący naruszenia szeregu przepisów prawa procesowego w tym art. 138 § 2 K.p.a. jest bezzasadny, gdyż stwierdzenie wymienionych w uzasadnieniu skarżonej decyzji uchybień upoważniało organ odwoławczy do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. Organ odwoławczy nie jest przy tym upoważniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Nadto, decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie ma charakteru ostatecznego rozstrzygnięcia i nie można jej zarzucić, że wywołała skutki społeczno- gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Jej konsekwencją jest wyłącznie konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy, a nie jej zakończenie co do meritum. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony zarówno stan faktyczny i prawny sprawy i jakkolwiek nowa decyzja organu I instancji może ukształtować sytuacją prawną strony w sposób mniej korzystny, niż czyniła to uchylona uprzednia decyzja tego organu, to dokonuje tego w oparciu o ustalony nowy stan faktyczny i prawny. Z tych przyczyn Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił, iż organ wojewódzki nie naruszył w sprawie w sposób rażący art. 138 § 2 K.p.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. K., zarzucają mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 ust. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. 138 § 2 K.p.a poprzez błędne stwierdzenie, że nie zachodzą przesłanki dla stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., a decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. odpowiada prawu. Wskazując na powyższy zarzut kasacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że w decyzji Wojewody Lubelskiego zostały zawarte jednoznaczne wytyczne, które przesądzają o sposobie i kierunku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Z tego względu, pomimo iż sama treść decyzji wydawać się może neutralna dla kierunku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, to jednak treść uzasadnienia kwestionowanej decyzji przesądza o ocenie szeregu istotnych w sprawie kwestii faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną kasację. Oceniając w powyżej określonych granicach rozpoznawany środek odwoławczy, za niezasadny należało uznać postawiony w nim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. związku z art. 138 § 2 K.p.a. Nie można zgodzić się z autorem kasacji, iż w decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. zawarto jakiekolwiek jednoznaczne stwierdzenia, które przesądziły o wyniku rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i determinowały sposób ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Na wysnucie takich twierdzeń nie pozwala ani analiza uzasadnienia tejże decyzji, ani charakter prawny wydanej decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy wskazywał w nim na naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, uchybienia w zakresie gromadzenia materiału dowodowego oraz błędy w złożonej dokumentacji projektowej. Organ uzasadnił konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania, ale jednocześnie nie przesądził w żadnym miejscu o sposobie zakończenia postępowania. Nie została bowiem wykluczona możliwość skorygowania stwierdzonych błędów i uzupełnienia materiału dowodowego w ponownie prowadzonym postępowaniu. Ponadto stwierdzić trzeba, iż przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie wprowadza związania na kolejnych etapach prowadzonego postępowania oceną prawną zaprezentowaną przez organ odwoławczy jak ma to miejsce w przypadku przeprowadzenia w sprawie kontroli sądowoadministracyjnej (art. 153 P.p.s.a.). Nie można zatem skutecznie formułować twierdzeń, iż organ I instancji nie będzie badał jakiś elementów stanu faktycznego sprawy tylko dlatego, że zaakceptował je organ odwoławczy. Podstawę prawną wydania tzw. decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 K.p.a.) na dzień rozstrzygania sprawy przez Wojewodę Lubelskiego stanowiło ustalenie o istotnych brakach przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, szczególnie w zakresie kompletności projektu architektoniczno- budowlanego. Brak jest przy tym przeszkód, aby organ I instancji dokonał ponownej oceny zgodności przedłożonej lub ewentualnie uzupełnionej przez inwestora dokumentacji również w aspekcie zgodności z decyzją o warunkach zabudowy. Z tych przyczyn, podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował stanowisko organów nadzorczych, iż w rozpoznawanej sprawie nie zostało wykazane, że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji o pozwoleniu na budowę i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną kasację.