II SA/Kr 1634/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie WSA Mariusz Kotulski WSA Waldemar Michaldo Protokolant Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A.Z. i Przedsiębiorstwa [...] Sp. z .o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących A.Z. i Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego [...] Sp. z .o.o. z siedzibą M. kwotę po 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Sygn. IISA/Kr 1634/12 UZASADNIENIE Burmistrz Gminy i Miasta M. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na: budowie stacji transformatorowej oraz sieci elektroenergetycznych średniego i niskiego napięcia przy ul. [...] na nieruchomości składającej się z działek nr ewid. [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] położonych w M. na wniosek Inwestora - Spółki [...] S.A. z siedzibą w L. , ul. [...], Oddział [...]. Odwołanie od decyzji organu I Instancji złożyli: Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Usługowo - Handlowe "[...]" Sp. z o.o., a także A.Z. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania Spółki Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Usługowo - Handlowe "[.,..]" Sp. z o.o. oraz A.Z,. , decyzją z dnia [...] lipca 2012r. [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, ze reprezentujący Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Usługowo - Handlowe "[...]" Sp. z o.o zarzucili, że wnioskowana inwestycja w żaden sposób nie porządkuje przebiegu sieci energetycznej, ani nie zapewnia równomiernego rozłożenia mocy w tym rejonie miasta, w którym ma być zrealizowana, nie służy więc celowi publicznemu. Inwestor nie dokonał analizy przedsięwzięcia, która potwierdzałaby celowość budowy linii energetycznej w tak mocno zainwestowanym terenie, gdzie planowana trasa krzyżuje się a nawet pokrywa się z istniejącą siecią gazową, przyłączami gazowymi, siecią wodociągową, przyłączami wodociągowymi, kanalizacją i siecią telekomunikacyjną. Potrzeby energetyczne dla działki [...] mogą być zabezpieczone z drugiego kierunku (zachodniego), tym bardziej, że GPZ zlokalizowany jest przy ul. [...] od strony zachodniej. Urząd prowadząc postępowanie nie zażądał od inwestora Zakładu Energetycznego przedłożenia analizy celowości tego przedsięwzięcia i spełnienia warunku służenia dla celu publicznego. Zdaniem Skarżących, inwestycja Zakładu Energetycznego służyć będzie tylko jednemu potencjalnemu odbiorcy. Inwestycja narusza interesy firmy Skarżących, gdyż ingeruje w ich własność - grunt, budynek i złącze energetyczne na budynku. Nikt z ZE nie poinformował Skarżących o planowanej inwestycji, jej zakresie ani nie określił wpływu na prawidłowość funkcjonowania piekarni i ewentualnych ograniczeń. A.Z. zarzuciła, że jako strona nie otrzymała decyzji a o jej wydaniu dowiedziała się ona od osób trzecich. Nie otrzymała również odpowiedzi na uwagi i zastrzeżenia wniesione do postępowania pismem z dnia 8 grudnia 2011 r. Takie postępowanie Skarżąca odbiera jako ograniczenie jej praw jako strony postępowania. Skarżąca zwróciła się o uchylenie decyzji w całości. Następnie Kolegium wskazało, że stosownie do art. 50 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą", inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wykładnia pojęcia "inwestycja celu publicznego" wymaga analizy przepisów art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz 6 pkt 1 - 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z definicją podaną w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod pojęciem "inwestycja celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651 i Nr 106, póz. 675). Z etymologicznego punktu widzenia, pojęcie cel publiczny, oznacza cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony (dostępny) dla wszystkich (Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod red. G. Bieńka, Warszawa 2005, s. 396). Zastosowanie zasad i trybu przewidzianego dla lokalizacji inwestycji celu publicznego zależy więc od tego, czy zamierzenia inwestycyjne, wymagające uzyskania stosownej decyzji, posiadają "pierwiastek publiczny" Na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się wobec tego dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Według przepisu art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń." Pozostaje zatem rozstrzygnąć, czy inwestycja polegająca na budowie stacji transformatorowej oraz sieci elektroenergetycznych średniego i niskiego napięcia przy ul.[...]na nieruchomości składającej się z dziatek nr ewid. [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] położonych w M. ma znaczenie lokalne bądź ponadlokalne. Wobec nieokreślenia przez ustawodawcę, jakiego rodzaju inwestycjom należy przypisać znaczenie lokalne bądź ponadlokalne wypada uznać, że są to inwestycje zaspokajające służące zaspokojeniu istotnych potrzeb zbiorowości mieszkańców danej gminy bądź wielu gmin (powiatu, województwa, całego kraju). Kolegium zwróciło uwagę na treść art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 nr 142 poz.1591 ze zmianami), zgodnie z którym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Z kolei art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne stanowi, że przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, na zasadzie równoprawnego traktowania, jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania tych paliw lub energii, a żądający zawarcia umowy spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru. Jeżeli przedsiębiorstwo energetyczne odmówi zawarcia umowy o przyłączenie do sieci, jest obowiązane niezwłocznie pisemnie powiadomić o odmowie jej zawarcia Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki i zainteresowany podmiot, podając przyczyny odmowy. Z powyższego bezspornie wynika, że zaopatrzenie w energię elektryczną jest odpowiedzią na zbiorowe potrzeby wspólnoty mieszkańców danej gminy, a tym samym, że zalegalizowanie inwestycji polegającej na budowie stacji transformatorowej oraz sieci elektroenergetycznych średniego i niskiego napięcia w granicach tej gminy stanowi działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) realizujące cel publiczny. Mimo, iż sieć ma zostać zlokalizowana jedynie nieruchomości składającej się z działek nr ewid. [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] położonych w M. , to dostęp do niej, czyli możność przyłączenia, będą mieli także potencjalni odbiorcy spoza tego terenu - rzecz jasna po spełnieniu technicznych i ekonomicznych warunków przyłączenia. Bezspornie więc przedsięwzięcie polegające na budowie stacji transformatorowej oraz sieci elektroenergetycznych średniego i niskiego napięcia przy ul. [...] na nieruchomości składającej się z działek nr ewid. [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] położonych w M. realizuje opisany w zacytowanym przepisie art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami cel publiczny. Jest to inwestycja o charakterze lokalnym, w zamierzeniu, służąca ogółowi. Spełnia to przesłankę z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zakwalifikowania jej jako " inwestycji celu publicznego". Teren określony we wniosku inwestora, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do wszczęcia postępowania na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 50 i następnych tej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jako że sporna inwestycja ma znaczenie gminne, organ l instancji - Burmistrz Miasta i Gminy M. jest organem właściwym w sprawie. Organ l instancji dokonał wnikliwej i rzetelnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji jak i wynikających z przepisów odrębnych warunków i zasad jego zagospodarowania oraz zabudowy. Projekt decyzji, zgodnie z nakazem art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu został sporządzony przez osobę wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów - w/w mgr inż. M.P. legitymującą się uprawnieniami budowlanymi nr ewid [...] , wpisaną na listę członków [...] Okręgowej Izby Architektów w K. pod numerem [...] ). Wydana w rezultacie przeprowadzonego postępowania decyzja przywołuje prawidłową podstawę prawną oraz posiada wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. Zawiera ona elementy, wymagane dla decyzji zgodnie z art. 54 pkt. .1-3 ustawy o planowaniu przestrzennym . Mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji przedstawia w sposób przejrzysty zakres planowanej inwestycji; zgodnie z art. 54 pkt 3, wyznaczono na niej linie rozgraniczające teren inwestycji, w odpowiedniej skali, czyli jak wynika z art. 52 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy, w skali 1 : 1000. Konkludując - decyzja organu l instancji jest prawidłowa. W trakcie postępowania spełniono szczególne wymogi odnośnie zawiadamiania o jego etapach, określone w art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ l instancji ustalił podmioty, którym przysługują prawa do nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr: [...] ,[...] ,[..] ,[...] ,[...] ,[...] to odpowiednio: BPH Spółka Akcyjna, G.M. I G.E. , Skarb Państwa ,A.Z., , .H. i N.J. oraz Przedsiębiorstwo Produkcyno- Handlowo-Usługowe [...] Spółka z.o.o. Wymienione strony, zawiadamiane były o poszczególnych etapach postępowania na piśmie, czego dowodem są zwrotne potwierdzenia odbioru zalegające w aktach sprawy. Zdaniem Kolegium dotyczy to także Skarżącej - Pani A.Z. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów, adresem do doręczeń dla Skarżącej jest os. [...] . O tym, że jest to adres właściwy, świadczy chociażby fakt, że pod tym adresem Skarżąca odebrała zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie (zwrotne potwierdzenie odbioru z dnia 10 listopada 2011 r. opatrzone własnoręcznym podpisem Skarżącej). Skarżąca nie informowała o zmianie adresu do doręczeń, do czego zobowiązują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 41 Kpa) Późniejsza korespondencja kierowana do Skarżącej na adres os. [...] odbierana była przez Panią W.C. , upoważnionego do tej czynności pracownika firmy P-U-H [...]" Sp. z o.o., której wspólnikiem jest Skarżąca (pismo Prezesa Zarządu P-U-H "[...]" Sp. z o.o. J.M. z dnia 2 kwietnia 2012 r w aktach sprawy). Niewiarygodnym jest zatem twierdzenie Skarżącej, jakoby nie otrzymała ona decyzji nr [...] z dnia 22 grudnia 2011 r. W aktach sprawy zalega bowiem zwrotne potwierdzenie odbioru tejże decyzji, adresowane do Skarżącej, dowodzące, że decyzja została odebrana dnia 30 grudnia 2011 r. , przez W.C. (k. [...] akt sprawy). Mając na uwadze specyfikę zarzutów podniesionych w odwołaniach, Kolegium wyjaśniło ponadto, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest rozstrzygnięciem wydawanym na pierwszym etapie przygotowywania procesu inwestycyjnego i nie przesądza, czy inwestycja będzie zrealizowana. Jej istota sprowadza się do tego, że orzekające w sprawie organy administracji zobowiązane są do wskazania Inwestorowi wszelkich warunków wynikających z przeprowadzonej w obszarze analizy oraz z przepisów szczególnych, z których obowiązany jest wywiązać się Inwestor (na etapie projektowania inwestycji), aby planowaną inwestycję zrealizować. Trzeba przy tym podkreślić, że nawet jeśli wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zostanie pozytywnie rozpatrzony, to inwestor nie zostaje automatycznie obdarzony prawem do realizacji inwestycji na terenie nieruchomości objętych treścią tego wniosku. Samo wydanie przedmiotowej decyzji nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych, pozwala jedynie inwestorowi ubiegać się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją Z Niewiadomskiego, W-wa 2004r. str. 514). Ta zaś może być wydana miedzy innymi jedynie wtedy, gdy wnioskodawca posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane/przez co należy rozumieć -zgodnie z definicją art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane - tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, (zob. art. 32 ust 4 pkt 2, art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane Dz. U. z 2010 nr 243 poz.1623 ze zm.). Należy przy tym zwrócić uwagę, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej (art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co oznacza, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji, czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ jest obowiązany jest w sprawie wydać decyzję pozytywną. Decyzję organu II Instancji zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] sp. z o.o. oraz A.Z. , wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając że organy bezzasadnie przyjęły, iż objęta przedmiotowym wnioskiem inwestycja nie stanowi realizację celu publicznego. Zdaniem Skarżących cechą charakterystyczną inwestycji celu publicznego jest jej zakres tj. określenie, czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, czy krajowym. Drugą charakterystyczną cechą celu publicznego jest cel danego zamierzenia, a więc czy inwestycja stanowi realizację przedsięwzięcia o której mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie w/w dwóch przesłanek przesadza o tym, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi zaliczenia do inwestycji celu publicznego ( por. wyrok WSA w Krakowie II. S A Kr 910/10) . W przedmiotowej sprawie nieruchomości objęte przedmiotową decyzją stanowiące działki nr [...] - budynek spółki z o.o. [...], nr [...] -budynek H. i J. małż. N. nr [...] - budynek A.Z. , nr [...]- budynek BPH w M. położone przy ul.[...] w M. korzystają z dotychczasowego przyłącza do sieci elektroenergetycznej średniego napięcia, a wobec częściowej rezygnacji spółki [...] z przyznanej mocy napięcia - korzystanie z dotychczasowego przyłącza dla tych nieruchomości jest wystarczające (pokrywa w nadmiarze zapotrzebowanie). Prowadzona przy ul.[...] nowa inwestycja przez E. i M. małż. G. na działce nr [...] (budowa budynku usługowo handlowy wielopowierzchniowego - "galerii handlowej") spowodowała zwiększenie zapotrzebowania dla tej nieruchomości mocy energetycznej. Ta okoliczność spowodowała potrzebę budowy stacji transformatorowej. Fakt, iż stacja ta została zlokalizowana na działce nr [...] w pasie drogowym - administrowanym przez Wojewódzki Zarząd Dróg - nie może rzutować na zmianę celu przedmiotowej inwestycji prywatnej i uznanie jej jako inwestycji celu publicznego. Skarżący podnoszą , iż określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki przedsięwzięcia nie wolno interpretować w sposób rozszerzający, bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji stanowi typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Interpretując pojęcie celu publicznego na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy przyjąć, że mamy do czynienia z katalogiem "celów publicznych" o charakterze zamkniętym i konkretnym, w tym sensie, że może być celem publicznym tylko cel expressis verbis wyrażony w art. 6 ustawy o gospodarce gruntami. Zauważyć należy, iż przedmiotowa inwestycja narusza prawo własności stron skarżących, a w sytuacji gdy zaskarżona decyzja narusza prawo własności strony, organy administracji publicznej winny wykazać - po przeprowadzeniu postępowania - niezbędność realizacji takiej inwestycji w określonym miejscu. Organy rozpoznające niniejszą sprawę takiego postępowanie nie przeprowadziły, zatem nie zostało ustalone czy prowadzenie tego rodzaju inwestycji służy dla zabezpieczenia w zapotrzebowanie w dostarczaniu energii elektrycznej dla nieruchomości usytuowanych na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] , czy też tylko dla działki stanowiącej nieruchomość prywatną nr [...]. Zauważyć należy, iż nieruchomości sąsiednie położone wzdłuż ul. [...] położone pomiędzy działkami nr [...], a działką nr [...] -stanowiące działki zabudowane nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] korzystają z dotychczasowego przyłącza nie zostały ujęte w lokalizacji przedmiotowego celu. Tak więc nie może być mowy o inwestycji celu publicznego, bowiem lokalizacja obiektu wskazuje jednoznacznie, iż nie jest to inwestycja celu publicznego, a ma charakter decyzji wydanej w celu zaspokojenia potrzeb właściciela jednej nieruchomości, dlatego też w istocie złożony wniosek dotyczy wydania decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie żądanie inwestora potraktowania przedmiotowej inwestycji jako inwestycji celu publicznego z uwagi na brak przesłanek kwalifikujących ją do zaliczenia jako inwestycji realizującej cel publiczny powoduje, iż postępowanie w sprawie winno być umorzone. Organ rozpoznający sprawę ma obowiązek uzasadnić decyzję wykazując argumenty, iż realizacja przedmiotowej inwestycji będzie służyć ogółowi, przeznaczona jest dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a brak takiego uzasadnienia potwierdza zasadność zarzutów podniesionych w niniejszej skardze. Ponadto wskazano, że instrumentem ochrony interesów osób trzecich jest możliwość bycia stroną w postępowaniu administracyjnym, czyli korzystać z uprawnień procesowych służących do ochrony własnych interesów. Nieprawidłowe doręczenie przez organ l-szej instancji decyzji dla skarżącej A.Z. doprowadziło do naruszenia jej praw, tj. ograniczenia możliwości zapoznania się w odpowiednim czasie z orzeczeniem, skorzystania z pomocy prawnej, złożenia odpowiednio uzasadnionego zaskarżenia. Krytycznie należy zatem odnieść się do argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczącej możliwości zapoznania się przez skarżącą A.Z. z decyzją organu l-szej instancji, z uwagi na nieprawidłowość jej doręczenia skarżącej. Według poglądu wyrażonego przez SKO – A.Z. jako udziałowiec spółki [...] miała możliwość zapoznania się z decyzją doręczoną tej spółce. Zauważyć przecież należy, iż spółka [...] jest spółką z o. o. zatem jest reprezentowana przez Zarząd , a nie przez wspólników, (jest to spółka kapitałowa, a nie osobowa), a więc skarżąca nie będąc członkiem Zarządu Spółki nie miała realnej możliwości zapoznania się z decyzją wydaną przez organ l instancji. Organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie miał obowiązek precyzyjnego ustalenia oraz weryfikowania wniosku na podstawie materiału dowodowego, zebranego w oparciu nie tylko o załączone do wniosku dokumenty, ale także przeprowadzając dowody zgłoszone w toku postępowania przez strony. Pominięcie wniosków dowodowych złożonych przez skarżących spowodowało, iż twierdzenia zawarte we wniosku o wydanie decyzji nie były przedmiotem weryfikacji i oceny. W tej sytuacji krytycznie należy odnieść się także do ogólnikowego stwierdzenia SKO, iż organ l instancji w przedmiotowej sprawie dokonał wnikliwej i rzetelnej analizy stanu faktycznego. Skarżący podnoszą, iż do kuriozalnych ustaleń wynikających z zaskarżonej decyzji l instancji należy to, iż w centralnym punkcie miasta M. naprzeciw budynku Urzędu Miasta na chodniku ma być zlokalizowana słupowa stacja transformatorowa (nawet w obszarach wiejskich usytuowanie takiej stacji transformatorowej w ciągach pieszych jest nie możliwe, bowiem należy zachować bezpieczną odległość od tych ciągów, ze względu na zagrożenie porażeniem). Brak opinii konserwatorskiej w zakresie planowanej inwestycji, z uwagi na to iż teren objęty wnioskiem znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej (zespół staromiejski, klasztor) - powoduje, iż lokalizacja inwestycji objętej zaskarżoną decyzją jest oczywiście wadliwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 poz. 270) dalej zwana p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W niniejszej sprawie skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zasadnym jest zarzut skarżącej A.Z, , dotyczący naruszenia przepisów postępowania a polegający na tym, że decyzja organu I Instancji nie została jej doręczona, czym zostały naruszone jej prawa jako strony postępowania. Zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwany dalej: Kpa, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Zgodnie z art. 42 Kpa pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Natomiast zgodnie z art. 41 Kpa, w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. W niniejszej sprawie pierwsza korespondencja skierowana do A.Z. , zawierająca zawiadomienie o wszczęciu postępowania (z dnia 4 listopada 2011r.) została przesłana na adres "A.Z. os. [...] i tam została przez Skarżącą osobiście odebrana w dniu 10.11.2011r. Zawiadomienie to zawierało informację o obowiązku zawiadomienia organu administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu i pouczenie, że w razie zaniedbania tego obowiązku, doręczenie pisma pod dotychczasowy adres ma skutek prawny. Natomiast zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (z dnia 1 grudnia 2011r.) skierowane zostało na adres "A.Z. os. [...]" i zostało odebrane przez W.C. (z adnotacją "pracownik") w dniu 6 grudnia 2011r. W dniu 8 grudnia 2011r. wpłynęło do organu pismo A.Z. w którym to piśmie, w nagłówku wskazuje swój adres "ul.[...]" Zatem od daty 8 grudnia 2011r. organ I Instancji znał właściwy adres pod którym winien był doręczać dalszą korespondencję. Mimo to decyzja z dnia 22 grudnia 2011r. skierowana została na adres "os.[...]" gdzie odebrana została przez W.C. (z adnotacją "pracownik"). Właściwie niespornym jest pogląd, zgodnie z którym, jeżeli pismo doręcza się w miejscu pracy adresata, to winien on odebrać przesyłkę osobiście. Doręczenie przesyłki do siedziby miejsca pracy powinno nastąpić, jeżeli nie do rąk adresata, to do rąk osoby przez niego upoważnionej (tak NSA w postanowieniu z dnia 29.11.2011r. sygn. IIGSK 2218/11 oraz WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 .09.2010r. sygn. III SA/Wr 246/10). W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji nie została doręczona na adres wskazany przez Skarżącą (ul. [...] ) ale na adres os. [...]. Z kolei adres spółki [...] to ul. [...] Korespondencja odbierana była przez W.C. co do której Prezes Zarządu spółki [...] złożył oświadczenie, że jest ona pracownikiem spółki upoważnionym do odbioru korespondencji (k. [...]). Oświadczenie to złożone zostało na wezwanie organu II Instancji. Oznacza to, że W.C. była upoważniona do odbioru korespondencji kierowanej do spółki [...], nie zaś do jej wspólników. Przez pojęcie miejsca pracy o którym mowa w art. 42 § 1 KPA należy rozumieć zakład pracy, w którym adresat jest zatrudniony lub wykonuje zawód. W niniejszej sprawie nie wiadomo nawet czy spółka [...] jest miejscem pracy A.Z. , bo sam fakt bycia wspólnikiem spółki kapitałowej wcale jeszcze nie przesądza związania z tą spółką stosunkiem pracy lub innym, na podstawie którego następuje świadczenie pracy. Tym samym doręczenie decyzji spółce, której skarżąca jest wspólnikiem a nie Skarżącej (bezpośrednio lub jako doręczenie zastępcze), sprawia że doręczenia nie można uznać za skuteczne. Kwestia prawdopodobieństwa możliwości zapoznania się z decyzją przez Skarżącą (na co powołuje się Kolegium) nie jest przesłanką, którą można badać i oceniać dla stwierdzenia prawidłowości doręczenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Skuteczne doręczenie decyzji administracyjnej i data tego doręczenia rodzą zbyt poważne skutki dla strony, aby mogły być traktowane w kategoriach "prawdopodobieństwa". Z urzędu Sąd wskazuje również na następujące okoliczności. We wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jako teren inwestycji wskazane zostały działki [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[.,..] oraz [...]. Informacje z ewidencji gruntów i budynków dotyczące tych działek znajdują się w aktach sprawy i osoby będące ich właścicielami uznane zostały za strony postępowania administracyjnego. Natomiast w załączniku graficznym do decyzji, w obszarze rozgraniczającym teren inwestycji (zaznaczony czarną przerywaną linią) znajdują się jeszcze działki[...] oraz [...]– dla których brak wypisów z rejestru gruntów a tym samym nie wiadomo jaki jest ich stan prawny, czyją są własnością itd. Tym samym nie można ocenić czy krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo tj. czy nie zostali pominięci w postępowaniu właściciele bądź użytkownicy wieczyści tych nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 53 ust 1 zdanie drugie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu osób zainteresowanych, w tym przede wszystkim tych, do których należy kierować pisemne zawiadomienia. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalenie właścicieli nieruchomości, na których inwestycja ma być realizowana ma szczególnie istotne znaczenie, a to ze względu na skutki , jakie w sferze ich uprawnień decyzja może ( i to bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny) wywrzeć. Zgodnie bowiem z treścią art. 124 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami starosta może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wobec wskazanych powyżej okoliczności sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły przepisy o postępowaniu, tj. art. 10, art. 28, art. 77 § 1 Kpa, a naruszenie to, prowadzące do pozbawienia stron możliwości udziału w sprawie, stanowi samoistną podstawę uchylenia decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie jednak od powyższego, odnieść się również należy do zarzutów skargi zmierzających do wykazania, że planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717, z późniejszymi zmianami) inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 2 pkt 5 tej ustawy definiuje pojęcie inwestycji celu publicznego. Mówi on iż ilekroć w ustawie jest mowa o inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 i Nr 106, poz. 675). Przytoczona wyżej definicja "inwestycji celu publicznego" – jak prawidłowo wskazało Kolegium - wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 – 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Zawsze więc inwestycja celu publicznego ukierunkowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na udowodnione, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego -indywidualnego lub zbiorowego. (tak: Z. Niewiadomski w Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006r.) Ponieważ ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia tj. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego - stosowanych alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego, z uwagi na węższe zdefiniowanie pojęcia inwestycja celu publicznego ale także skutki jakie wskazane wyżej alternatywne akty administracyjne wywołują bądź mogą wywoływać (wskazana wyżej możliwość wywłaszczenia w oparciu o decyzję o lokalizację celu publicznego), regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących tej decyzji (lokalizacyjnej), należy wykazać, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki tj. że jest przedsięwzięciem które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, iż nie mamy do czynienia i z inwencją celu publicznego a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Budowa stacji transformatorowej oraz sieci elektroenergetycznej ma znaczenie lokalne bądź ponadlokalne bowiem - jak to podkreśla Kolegium - zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym zaspakajanie takich potrzeb jak zaopatrzenie w energię elektryczną należy do zadań własnych gminy a dostęp do niej, czyli możność przyłączenia, będą mieli także potencjalni odbiorcy spoza tego terenu - po spełnieniu technicznych i ekonomicznych warunków przyłączenia. Inwestycja lokalna to nie tylko inwestycja służąca całej gminie, może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy we wskazanym rozumieniu. Okoliczności te nie zostały jednak zweryfikowane przez organ I Instancji w odniesieniu do konkretnych informacji wskazanych we wniosku, w kontekście danych technicznych charakteryzujących inwestycję, konfiguracji ternu wskazywana przez skarżącą spółkę [...] . Dlatego ponownie rozpatrując sprawę organ administracyjny ( po ustaleniu prawidłowego kręgu stron postępowania względnie wyjaśnieniu stanu prawnego działek [...] ,[... ]) będzie zobowiązany wskazać, czy i dlaczego ma być ona działaniem lokalnym mającym na celu zaspakajanie również interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości. Ogólne wskazanie opisanych wyżej przesłanek uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego i to tylko przez organ II Instancji bez ich skonkretyzowania w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy jest nieprawidłowe, w kontekście wyżej wskazanych przepisów, w związku z art. 107 § 3 Kpa. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 18 ustawy Prawo energetyczne, do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe należy: 1) planowanie i organizacja zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na obszarze gminy; 2) planowanie oświetlenia miejsc publicznych i dróg znajdujących się na terenie gminy; 3) finansowanie oświetlenia ulic, placów i dróg publicznych znajdujących się na terenie gminy; 4) planowanie i organizacja działań mających na celu racjonalizację zużycia energii i promocję rozwiązań zmniejszających zużycie energii na obszarze gminy. Gmina realizuje ww. zadania, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - z kierunkami rozwoju gminy zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz odpowiednim programem ochrony powietrza przyjętym na podstawie art. 91 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Skoro dla obszaru objętego wnioskiem brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to należy planowaną inwestycję przeanalizować również w kontekście ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zarzutu braku uzgodnienia decyzji z konserwatorem zabytków jest natomiast nieusprawiedliwiony. Podnieść należy, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 2 decyzje wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie zabytków, formami ochrony zabytków są: wpis do rejestru zabytków; uznanie za pomnik historii; utworzenie parku kulturowego; ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Jak wynika z decyzji organu I Instancji (pkt.3) teren objęty wnioskiem znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej B (przedmieścia XIX i XX w.), zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy M. Tym samym zarzut ten jest nieuzasadniony, gdyż wyznaczenie strefy ochrony konserwatorskiej w studium nie jest tożsame z żadną z form ochrony, przewidzianą w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z akt nie wynika także, żeby którakolwiek z nieruchomości stanowiących teren inwestycji była wpisana do gminnej ewidencji zabytków. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa własności Skarżących. Choć decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, które wyżej wskazano, to jednak sama w sobie prawa własności nie narusza. Należy przy tym zwrócić uwagę, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej (art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co oznacza, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji, czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ jest obowiązany jest w sprawie wydać decyzję pozytywną. Nie jest tez organ uprawniony do analizowania zasadności takiej a nie innej lokalizacji inwestycji ( jej proponowanego przebiegu). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w/w ustawy.