II SA/Lu 901/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił przywrócenia poprzedniego stanu ukształtowania gruntu na działce nr [...] stanowiącej współwłasność M. i H. małż. J., położonej w miejscowości S., gmina B. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że niniejsza sprawa stała się przedmiotem jego orzekania po raz kolejny. Poprzednio wydana przez ten organ decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], nakładająca na M. i H. małż. J. obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] uchylona w części dotyczącej określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku, zaś w pozostałym zakresie utrzymana w mocy. Obie te decyzje zostały jednak uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 298/11. W wyroku tym Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji oględzin działki nr [...], podczas których strony będą miały umożliwione zadawania pytań biegłemu, a w miarę potrzeby również przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, podczas której biegły ustosunkuje się do zgłaszanych przez strony zarzutów. Prowadząc ponownie postępowanie w niniejszej sprawie – uwzględniając przy tym wytyczne zawarte w powyższym wyroku – Wójt Gminy [...] zlecił specjaliście z zakresu melioracji wodnej – inż. S. P. – wykonanie opinii nt. zmiany stosunków wodnych na granicy działek nr ewid. [...] (stanowiącej własność R. K.) i nr ewid. [...], a ponadto w dniu [...] kwietnia 2012 r. przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron i biegłego. W ocenie organu zebrany w sprawie materiał dowodowy (w tym dwie opinie techniczne sporządzone przez specjalistów) potwierdził, że na działce nr [...] doszło do zmiany ukształtowania gruntu poprzez nawiezienie ziemi, jednakże zmiana ta była na tyle znikoma, że nie doprowadziła do naruszenia stosunków wodnych w rozumieniu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Nawiezienie ziemi w obrębie działki nr [...] nie jest przyczyną szkód powstałych w budynkach na działce nr [...], a przyczyn tego stanu należy upatrywać w wylewach rzeki Biała Łada oraz w braku izolacji pionowej w ścianach tych obiektów. Mając zatem na uwadze, że właściciele działki nr [...] nie dopuścili się zmiany stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich, organ uznał, że nie zachodzą podstawy do zastosowania wobec nich środków przewidzianych w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. R. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucił organowi I instancji, że ten nie rozpatrzył przedmiotu sprawy w ramach jego wniosku, naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego oraz dokonał oceny sprawy sprzecznie z ustaleniami dowodowymi. Odwołujący stwierdził, że organ I instancji zasięgnął opinii specjalistycznej od osoby nie legitymującej się wiedzą z zakresu stosunków wodnych oraz ograniczył weryfikację wydanej opinii, pomijając jednocześnie czynności dowodowe odnoszące się do faktu wystąpienia szkody w jego nieruchomościach. W ocenie R. K. zgromadzony materiał dowodowy bezspornie potwierdza, iż podwyższenie poziomu gruntu na działce sąsiedniej wywołało sztuczny spadek terenu w kierunku jego działki ze skutkami w postaci zalewania wodami opadowymi, zaś opinia biegłego – jako, że nie jest on specjalistą z zakresu hydrologii – nie jest w tej kwestii miarodajna. Strona podniosła ponadto, że Wójt w swej decyzji nie odniósł się do hipotez zawartych w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne, który zobowiązuje właściciela gruntu do usunięcia zmian w odpływie wody niezależnie od tego, czy były one spowodowane przez samego właściciela czy przez osoby trzecie, a nawet zdarzenia obiektywne. Decyzją z dnia z [...] sierpnia 2012 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. W motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 29 Prawa wodnego oraz podniósł, że dla wydania decyzji w trybie ust. 3 tego przepisu konieczne jest nie tylko ustalenie, że właściciel działki sąsiedniej dopuścił się zmiany stanu wód na jego gruncie, ale również stwierdzenie, że zmiana ta ma szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy (na który składają się m.in. protokoły z wizji lokalnych przeprowadzonych na przedmiotowych działkach z dnia [...] stycznia 2009 r. i z dnia [...] marca 2009r., wraz z dokumentacja fotograficzną, protokoły z przeprowadzonych rozpraw administracyjnych z dnia [...] kwietnia 2009 r., z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2012 r., liczne pisma stron zawierające uwagi i wnioski związane z przedmiotem postępowania oraz dwie opinie biegłych z zakresu gospodarki wodnej wykonane na zlecenie organu I instancji, tj. opinia z dnia [...] lipca 2010r. sporządzona przez mgr inż. S. N. oraz opinia z grudnia 2011 r. sporządzona przez inż. S. P.), wskazuje, że wprawdzie właściciele działki nr ewid. [...] dokonali zmiany stanu wód na ich gruncie, jednak brak jest podstaw, by przyjąć, iż przedmiotowe naruszenie stosunków wodnych odbyło się ze szkodą dla gruntów sąsiednich, tj. działki nr [...] i znajdujących się na niej budynków. Przede wszystkim tezy takiej nie można wywieść ze sporządzonych opinii biegłych, w których pomimo, że przyznano, iż zachodzi potrzeba uregulowania problemu odprowadzania wód z działek nr [...] i [...] w miejscowości S., to jednak wskazano, że do wykonania w tym celu odpowiednich urządzeń należy zobowiązać obie strony konfliktu. W tej sytuacji – zdaniem organu II instancji – nie zachodzą podstawy do nałożenia na M. i H. małż. J. obowiązku przywrócenia ukształtowania gruntu w obrębie ich działki do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działkach sąsiednich. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że wydana przez Wójta Gminy [...] decyzja jest prawidłowa. R. K. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającej go decyzji organu I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię, a także rażące naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 138 w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy zgodnie z zasadami legalności i praworządności, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz przyjęcie ustaleń sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W ocenie skarżącego zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza fakt sztucznego podwyższenia poziomu gruntu na działce M. i H. małż. J. poprzez nawiezienie ziemi i odpadów budowlanych oraz wywołania sztucznego kilkudziesięciocentymetrowego spadku terenu w kierunku jego działki siedliskowej. Zgodnie z zasadami logiki należy zaś przyjąć, że taki spływ wód powoduje zalewanie jego działki ze szkodą dla posadowionych na niej budynków. Biegły nie odniósł się jednak do widocznych od wewnątrz budynku skarżącego śladów zagrzybienia ścian, powstałych w wyniku zalewania jego posesji. Skarżący podniósł ponadto, że utrzymana zaskarżoną decyzją w mocy decyzja organu I instancji niezasadnie ogranicza się do kwestii przywrócenia poprzedniego ukształtowania gruntu na działce M. i H. małż. J., pomijając natomiast możliwość wykonania czynności zabezpieczających jego nieruchomość (wskazanych w opiniach obu biegłych). W jego ocenie organy administracji powinny zatem rozważyć również tę możliwość zażegnania problemu zalewania jego posesji i wydać w tym zakresie stosowny nakaz administracyjny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga R. K. zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2012 r. zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć organów administracji stanowił art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 145), dalej "Pr. wod." Zgodnie z tym przepisem właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód i ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży ponadto obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli zaś spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3). Z powyższego unormowania wynika ogólny zakaz dokonywania przez właściciela nieruchomości jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie, jeżeli w wyniku takiego działania powstałyby szkody dla gruntów sąsiednich. Na wypadek złamania przez właściciela gruntu tego zakazu, ustawodawca uposażył organ administracji w możliwość zastosowania jednego z dwóch środków, określonych w ust. 3 powołanego przepisu. Mianowicie, organ może nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Użycie w powołanej normie alternatywy łącznej "lub" prowadzi do wniosku, że żadne z wyżej wskazanych rozwiązań nie jest przez ustawodawcę preferowane. W szczególności okoliczność, że jako pierwszy sposób zostało wskazane przywrócenie stanu poprzedniego nie oznacza pierwszeństwa tego sposobu rozstrzygnięcia w stosunku do wymienionego jako drugie – wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Literalna wykładnia art. 29 ust. 3 Pr. wod. nie pozostawia zatem wątpliwości, że organ – orzekając na podstawie tego przepisu – ma obowiązek, przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych danej sprawy, rozważyć możliwość wykorzystania każdej z dwóch możliwości w celu wyeliminowania szkodliwych zmian stanu wody na gruncie. Uznając za zasadne nałożenie obowiązku wykonania jednego z tych środków, organ zobowiązany jest szczegółowo uzasadnić swój wybór. Stwierdzając zaś, że nie zachodzą podstawy do zastosowania żadnej z tych możliwości (np. z powodu braku naruszenia stosunków wodnych na gruncie lub – jak to przyjęto w niniejszej sprawie - braku związku przyczynowego pomiędzy dokonaną zmianą, a szkodą powstałą na gruncie sąsiednim), organ zobowiązany jest wydać na podstawie art. 29 ust. 3 Pr. wod. decyzję odmowną, którą orzeknie zarówno w zakresie przywrócenia poprzedniego stanu ukształtowania gruntu, jak i w zakresie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich. Tymczasem utrzymana zaskarżoną decyzją w mocy decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2012 r. ogranicza się do orzeczenia jedynie o odmowie nałożenia na właścicieli działki nr ewid. [...] - M. i H. małż. J. – obowiązku przywrócenia poprzedniego stanu ukształtowania gruntu w obrębie ich nieruchomości. Organ I instancji nie rozstrzygnął natomiast co do możliwości nakazania tym osobom wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce skarżącego (na co zasadnie w treści skargi zwrócił uwagę skarżący). Okoliczność, że w uzasadnieniu decyzji organ wyraził pogląd, iż w sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania żadnego ze środków przewidzianych przez art. 29 ust. 3 Pr. wod. Nie sanuje braku rozstrzygnięcia w zakresie możliwości nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, które winno być zawarte w osnowie decyzji. Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie, stanowiące zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. niezbędny element decyzji administracyjnej, jest wiążącym ustaleniem konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz LEX, Warszawa 2011, s. 650). Jako, że zawarte w decyzji organu I instancji rozstrzygnięcie jest niekompletne, należy stwierdzić, że decyzja ta narusza art. 29 ust. 3 Pr. wod. oraz art. 107 § 1 k.p.a., co ma istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym wadliwa jest również zaskarżona decyzja, utrzymująca to rozstrzygnięcie w mocy. Mając na uwadze wskazane powyżej uchybienie, które czyni koniecznym ponowne rozpatrzenie przez organ I instancji niniejszej sprawy i wydanie decyzji zawierającej rozstrzygnięcie odpowiadające pełnej dyspozycji art. 29 ust. 3 Pr. wod., należy uznać, że odniesienie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi i dokonanie merytorycznej oceny zasadności stanowiska organów administracji o braku związku przyczynowego pomiędzy dokonaną przez M. i H. małż. J. zmianą ukształtowania gruntu na ich działce, a szkodami powstałymi na nieruchomości skarżącego, byłoby na obecnym etapie postępowania przedwczesne. Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni wnioski zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Jeżeli po dokonaniu oceny zebranego materiału dowodowego organ znowu uzna, że nie zachodzą podstawy do zastosowania żadnego ze środków przewidzianych w art. 29 ust. 3 Pr. wod., wyda decyzję odmawiającą nie tylko przywrócenia poprzedniego stanu ukształtowania gruntu na działce nr [...], lecz również wykonania przez właścicieli tej działki urządzeń zapobiegających szkodom na działkach sąsiednich.