II SA/Lu 298/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek,, Sędzia WSA Jerzy Drwal, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. sprawy ze skargi K. i R. małż. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza na rzecz skarżących K. i R. małż. K. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 27 stycznia 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. po rozpoznaniu odwołania K. K. i R. K. oraz M. J. i H. J., uchyliło decyzję Wójta Gminy B. z dnia 13 grudnia 2010r. w części dotyczącej określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku i w tej części umorzyło postępowanie, zaś w pozostałym zakresie Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazaną decyzją Wójt Gminy B. nałożył na M. i H. J. obowiązek wykonania na należącej do nich działce nr ... położonej w miejscowości S., następujących czynności zapobiegających szkodom na działce sąsiedniej nr ..., wynikającym ze zmiany stosunków wód na gruncie: - usunięcie gruntu na głębokość 0,7 do 0,5 m wzdłuż ściany budynku mieszkalnego na działce nr ... oraz wzdłuż granicy obu tych działek na całej długości, - ułożenie wzdłuż ściany budynku mieszkalnego na działce nr ... bystrokołu z elementów betonowych stosowanych w budownictwie drogowym, - odprowadzenie rowkiem otwartym wody z bystrokołu wzdłuż całej granicy obu działek do rzeki B. Organ I instancji wskazał, że powyższe obowiązki powinny być wykonane w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek właścicieli działki nr ... – K. i R. K., którzy wskazywali, że M. i H. J. nawieźli na swoją posesję znaczną ilość ziemi, zmieniając naturalny spływ wód opadowych, co powoduje zalewanie ich budynków – gospodarczego, mieszkalnego i szklarni. Sprawa była już przedmiotem rozpoznania zarówno przez organ odwoławczy, jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Lu 638/09 uchylił poprzednie decyzje organów obu instancji i sprawa była ponownie rozpoznawana przez te organy. Sąd zalecił organom dokładne ustalenie w drodze oględzin oraz na podstawie opinii biegłego specjalizacji wodnej czy rzeczywiście na działkę nr ... została nawieziona ziemia i gruz oraz czy w ten sposób podniesiono jej poziom także w granicy z działką nr ..., jaki był dotychczasowy kierunek spływu wód na działkach i czy w wyniku tych czynności został on zmieniony, a także czy zmiana ta spowodowała lub może spowodować szkodliwy wpływ na działkę nr .... Sąd stwierdził też, że rzeczą biegłego będzie wyjaśnienie czy na ewentualne zalewanie budynku mieszkalnego na działce nr ... ma wpływ odprowadzanie rynnami i rurami spustowymi wody z tego budynku wprost na jego ścianę oraz brak na nim opaski odwadniającej i izolacji. W toku ponownego rozpoznania sprawy, w wykonaniu wyroku Sądu, organ I instancji zlecił sporządzenie stosownej opinii technicznej mgr inż. S. N. – specjaliście z zakresu melioracji wodnych, a następnie mając na uwadze wskazówki organu odwoławczego wyrażone w decyzji z dnia 12 października 2010r. uchylającej kolejną decyzję organu I instancji z dnia 6 września 2009r., organ ten wydał powołaną na wstępie decyzję z dnia 13 grudnia 2010r. nakazującą M. i H. J. wykonanie określonych w tej decyzji czynności. Organ I instancji ustalił w toku postępowania, w oparciu o zgromadzone dowody, w szczególności o opinię biegłego z dnia 3 lipca 2010r., że doszło do zmiany stanu gruntu na działce nr ..., a zmiana ta szkodliwie wpływa na sąsiednią działkę nr ... Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli zarówno właściciele działki nr ... – M. i H. J., jak też K. i R. K. M. i H. J. wnieśli o przeprowadzenie "wizji lokalnej" oraz podnieśli, że wykonanie bystrokołu jest dla nich kosztowne; uważają, że K. i R. K. powinni we własnym zakresie zabezpieczyć swój budynek mieszkalny poprzez wykonanie w nim izolacji pionowej w części fundamentowej, poza tym - ich zdaniem - wykonanie rowka otwartego spowoduje zalewanie budynku gospodarczego i szklarni na działce nr ... W ich przekonaniu przyczyną zalewania budynku mieszkalnego jest rynna spustowa usytuowana na tym budynku, która obecnie opiera się częściowo o ich działkę. Wskazali też, że z decyzji organu I instancji nie wynika, na jaką szerokość mają "pogłębić swoją działkę i bystrokołem i rowkiem odprowadzać wody gruntowe w kierunku rzeki". Z kolei K. i R. K., załączając dokumentację fotograficzną, wskazywali na dalsze podwyższenie przez M. i H. J. gruntu poprzez nasypanie ziemi i gruzu na wysokości ich budynku gospodarczego, co powoduje zalewanie tego budynku. K. i R. K. podkreślili, że nie kwestionują nakazanych przez organ czynności, ale ze względu na to, że czynności te dotyczą wyłącznie budynku mieszkalnego, natomiast nie zabezpieczają budynku gospodarczego – domagają się oni nałożenia dodatkowo obowiązku wykonania bystrokołu również na wysokości budynku gospodarczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. nie uwzględniło zarzutów odwołań i stwierdzając, że bezspornie nastąpiła zmiana ukształtowania terenu na działce nr ..., powodująca szkody na działce nr ...– utrzymało decyzję organu I instancji w mocy w części dotyczącej nakazu wykonania określonych czynności. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie brak podstawy prawnej do wskazania w decyzji terminu wykonania tych czynności i w tym zakresie dceyzję organu I instancji uchylił i postępowanie umorzył. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli K. i R. K. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżący załączyli do skargi fotografie na potwierdzenie, że M. i H. J. w dalszym ciągu nawożą na swoją działkę ziemię, "lekceważąc orzeczenia administracyjne". Podnieśli ponownie, że zakres robót wskazanych w zaskarżonej decyzji nie zabezpiecza budynku gospodarczego przed zalewaniem. Niezrozumiałe jest dla skarżących również uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w zakresie terminu wykonania nakazanych czynności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, przy czym sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów procesowych, tj. art. 7, 77 § 1, 79 § 2, 80 , 107 § 1 oraz art. 135 kpa, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej ma zatem obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Mając na uwadze przepisy prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy oraz jakie dowody należy przeprowadzić w celu udowodnienia tych faktów. Zgodnie natomiast z przepisem art.77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia z urzędu wszelkich niezbędnych czynności w celu zebrania pełnego materiału dowodowego. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem zastosowania właściwej normy prawa materialnego. Przedmiotem niniejszej sprawy było żądanie skarżących podjęcia przez organ - na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2001r., Nr 115, poz.1229 ze zm.), zwanej ustawą - odpowiednich czynności wobec właścicieli działki sąsiedniej nr ... Zgodnie ze wskazanym przepisem właściciel gruntu, o ile przepisy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. (ust. 3) Obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było więc ustalenie czy nastąpiła zmiana stanu wody na działce nr ..., czy zmiana spowodowała zalewanie budynków znajdujących się na sąsiedniej działce nr ... należącej do skarżących, a następnie czy konieczne jest nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego albo wykonanie właściwych urządzeń zapobiegających szkodom. Ustalenie tych okoliczności wymagało – jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 26 stycznia 2010r. - przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego odpowiedniej specjalności. W sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne opinia biegłego jest zasadniczo niezbędna. (por. WSA z dnia 30 kwietnia 2009r., II SA/Wr 669/08). Zarówno bowiem ustalenie czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właściciela (właścicieli) gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom tj. określenie odpowiednich "urządzeń", do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy i specjalistycznych wyliczeń. Podkreślić jednocześnie należy, że dowód z opinii biegłego tylko wtedy może stanowić podstawę rozstrzygnięcia, gdy biegły odniósł się do wszystkich zgłaszanych przez strony kwestii - tylko wówczas jego opinia będzie mogła być uznana za wiarygodną. Prawidłowe przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego wymaga zatem od organu prowadzącego postępowanie zapewnienia stronom możliwości zadawania pytań i zgłaszania uwag bezpośrednio biegłemu. Organ powinien zatem przeprowadzić rozprawę administracyjną oraz oględziny z udziałem biegłego i stron. Obowiązek taki wynika z przepisów art. 10 oraz art. 79 § 1 i 2 kpa, które przyznają wprost stronie prawo brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań świadkom, biegłym i pozostałym stronom oraz składania wyjaśnień. W niniejszej sprawie wprawdzie organ – w wykonaniu wyroku Sądu - zlecił właściwemu biegłemu sporządzenie opinii, to jednak z uwagi na to, że nie zapewnił stronom możliwości bezpośredniego kontaktu z biegłym, sporządzona opinia nie mogła stanowić dostatecznej podstawy do wydania rozstrzygnięcia. Skarżący w toku całego postępowania wskazywali, załączając aktualne fotografie, że na działkę nr 2665/2 jest systematycznie nawożona nowa ziemia na wysokości ich budynku gospodarczego, co - ich zdaniem – powoduje zalewanie tego budynku. Mimo to, organy nie przeprowadziły rozprawy z udziałem biegłego, ani nie przeprowadziły aktualnych oględzin z udziałem stron i biegłego – ostatnie oględziny były przeprowadzane w dniu 26 marca 2009r., a więc przed wydaniem wyroku Sądu z dnia 26 stycznia 2010r. W tej sytuacji do zarzutów tych biegły nie mógł się odnieść, skoro organ nie umożliwił stronom bezpośredniego z nim kontaktu - biegły nie ustosunkował się również do zarzutów do sporządzonej opinii zgłaszanych na piśmie przez skarżących /k. 102 akt admin./ Natomiast, jak wynika z pisma skarżącego R. K. z dnia 13 września 2010r. /k.118 akt admin./ - "Pan N. S. jak był na wstępnej wizycie w maju, nie odniósł się do zabezpieczenia dalszej części budynku gospodarczego i ogrodzenia, odniósł się tylko do budynku mieszkalnego". Ogólne stwierdzenie biegłego zawarte w opinii, iż "nie potwierdzono negatywnego oddziaływania gruntu z działki nr ...na budynek gospodarczy i na szklarnię na działce nr ..." nie mogło więc być uznane za miarodajne, gdy chodzi o zabezpieczenie budynku gospodarczego, tym bardziej, że opinia została sporządzona w lipcu 2010r. w oparciu o wizję lokalną, podczas której biegły stwierdził jedynie, że "ściana budynku mieszkalnego nr ... (należącego do skarżących) jest obsypana gruntem – piasek gliniasty - od strony działki nr ... warstwą 0,70 do 0,50 m powyżej izolacji poziomej położonej na fundamencie budynku" – natomiast biegły nie stwierdził nasypywanej na wysokości budynku gospodarczego ziemi, co przedstawiają przedłożone przez skarżących fotografie /z dnia 7 września 2010r., k. 121, 122 oraz z dnia 23 listopada 2010r., k. 150-153, a także fotografie załączone do odwołania, k. 169/. W sytuacji występującej w sprawie, nie można więc stwierdzić czy nakazanie przez organ "usunięcia gruntu na głębokość 0,7 do 0,5 m wzdłuż ściany budynku mieszkalnego na działce nr ... oraz wzdłuż granicy obu tych działek na całej długości" oraz nakazanie "odprowadzania rowkiem otwartym wody z bystrokołu wzdłuż całej granicy obu działek do rzeki B." jest wystarczające do zapobieżenia szkodom w budynku gospodarczym i w szklarni należących do skarżących. Wprawdzie inwestorzy złożyli już w postępowaniu sądowym pismo wraz z fotografiami, podnosząc, że wykonali nałożone obowiązki, to jednak na rozprawie sądowej skarżący oświadczył, że wykonane urządzenia są niewystarczające. Badając sprawę ponownie, organ przeprowadzi oględziny działki nr ... z udziałem stron i biegłego, umożliwi bezpośrednie zadawanie mu pytań i zgłaszanie uwag, a w miarę potrzeby przeprowadzi rozprawę z udziałem stron i biegłego, który ustosunkuje się do zgłaszanych zarzutów, w szczególności wyjaśni czy i w jaki sposób nawożona na wysokości budynku gospodarczego ziemia oddziałuje na ten budynek oraz ewentualnie w jaki sposób to oddziaływanie należy ograniczyć. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieokreślenia w decyzji wydanej na podstawie art. 29 ustawy – Prawo wodne, terminu wykonania nałożonych obowiązków, stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż z żadnego przepisu nie wynika konieczność określenia w decyzji takiego terminu. "Postępowanie przeprowadzone na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego rozstrzyga wyłącznie o obowiązku likwidacji szkodliwych zmian stanu wody na gruncie. Przepis ten nie przewiduje terminu likwidacji tych zmian. Nie upoważnia także organu do wyznaczenia takiego terminu. Konsekwencją nie wywiązania się z nałożonego obowiązku po uzyskaniu przez decyzję przymiotu ostateczności jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu doprowadzenia do jego wykonania". (tak WSA w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2010r., II SA/Bd 995/09) Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.