II SA/Bd 995/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska- Wasik ( spr ) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na gruncie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] w zakresie określającym termin przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie oraz nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] w zakresie określającym termin przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, 2. uchyla w pozostałej części zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...], 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ( [...] ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. 2005 r., nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) Burmistrz Miasta i Gminy S. nakazał K. K. w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, przywrócić stosunki wodne na gruntach stanowiących działki ew. nr [...], [...] i [...] położone we wsi C. do stanu poprzedniego, poprzez usunięcie z działki nr [...], powstałego w wyniku prowadzonych robót budowlanych, podwyższenia terenu pomiędzy drogą stanowiącą działkę ew. nr [...], a stawem położonym na działce ew. nr [...] w sposób umożliwiający swobodny spływ wód opadowych poprzez przepust znajdujący się pod wskazaną drogą. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w związku z podtapianiem łączącej drogi gminne stanowiącej działkę nr [...], należącą do Skarbu Państwa – w zarządzie Agencji Nieruchomości Rolnych drogi położonej w miejscowości C. Burmistrz Miasta i Gminy w S. przeprowadził z urzędu postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruntach szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie. Fakt powyższego podtopienia potwierdziła przeprowadzona w dniu 7 maja 2008 r. wizja lokalna. Jak ustalono w toku postępowania, na działce nr [...] będącej własnością H. S. znajduje się ciek wodny, którym wody opadowe i roztopowe spływały przez betonowy przepust pod drogą naturalnym obniżeniem do stawu na działce nr [...] należącej do K. K., lecz przepust ten od strony działki nr [...] został zasypany. Istnienie przepustu pod drogą (działka nr [..]) potwierdziły zeznania świadków. Nadto w uzasadnieniu wskazano, że podczas prowadzonych w latach 2003 – 2004 robót budowlanych związanych z rozbudową stawu, który - zgodnie z opracowanym projektem budowlano-wykonawczym - miał między innymi pełnić funkcję zbiornika retencyjnego (stabilizującego zwierciadło wody na gruntach przyległych oraz zmniejszającego odpływ wód opadowych i roztopowych ze zlewni i zatrzymującego je, a także z uwagi na ukształtowanie terenu – odbierającego wody z przyległych gruntów), doszło do podwyższenia terenu na działce nr [...] między drogą (działka nr [...]) a usytuowanym na tejże działce stawem (w trakcie robót wykonano między innymi skarpy), co szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie – działki nr [...] i [...]. Z jednej bowiem strony uniemożliwiony został spływ wód pośniegowych i powodziowych z niecki i rowu na działce nr [....] zgodny z naturalnym ukształtowaniem terenu, z drugiej zaś strony podwyższenie to stanowiąc przeszkodę w przepływie wód skutkuje tworzeniem się zastoisk na drodze (działka nr [...]) uniemożliwiających mieszkańcom korzystanie z niej. Dokonane podwyższenie terenu między drogą a stawem, jak stwierdził organ, wynika z zestawienia rzędnych widniejących na mapie załączonej do wspomnianego projektu budowlano-wykonawczego z lutego 2004 r. z wynikami pomiaru geodezyjnego z dnia 23 października 2008 r. wykorzystanego w opracowanej na potrzeby niniejszego postępowania opinii pt. "Wpływ robót ziemnych związanych z budową zbiornika retencyjnego na stan wody na gruncie na nieruchomościach sąsiednich (dz. nr [...] i [....])". W odwołaniu od decyzji z dnia [...] oraz załączonej do niego kserokopii odwołania z dnia 23 czerwca 2005 r. od wcześniejszej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. K. K. podniósł, że zbiornik wodny (staw) został zbudowany zgodnie z przepisami prawa, zaś przepustu wodnego pod drogą nigdy nie było. Staw służy jego potrzebom – zbiera wody z jego pól, zaś jego ograniczona pojemność i brak odpływu, w razie spływania do niego wód z sąsiednich działek i drogi spowoduje zalewanie należących do niego gruntów. Odwołujący się podkreślił, że woda podtapiająca drogę nie pochodzi z jego pola, zaś przyczyną podtopień jest niskie położenie drogi, w związku z czym wysypując gruz należałoby jej poziom podwyższyć. Jeśli zaś sąsiedzi mają problem z zalewaniem, winni go we własnym zakresie rozwiązać przez wybudowanie drugiego zbiornika. Wyżej wymieniony stwierdził również, że nie wyraża zgody na spływ wód z drogi i sąsiednich działek do jego stawu. Nie uwzględniając odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. orzekło decyzją z dnia [...] nr [..] o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia postępowania pierwszoinstancyjnego, że podniesienie terenu pomiędzy stawem na działce nr [...] a drogą na działce [...] spowodowało zmianę stosunków wodnych, uniemożliwiając spływ wód z niecki i rowu na działce nr [...] zgodny z naturalnym ukształtowaniem terenu. Nadto wskazał, iż istnienie przepustu pod drogą poza sołtysem wsi C. potwierdziło 10 mieszkańców wsi i przedstawiciel Agencji Nieruchomości Rolnej. Organ zwrócił też uwagę, że strona nie skorzystała z możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Odnosząc się do treści odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na treść art. 29 ust. 2 i 3 ustawy Prawo wodne stwierdziło, że obowiązek uporządkowania stosunków wodnych ciąży na inwestorze inwestycji, która doprowadziła do ich zachwiania. Natomiast rozwiązanie zaistniałego problemu jest kwestią techniczną i w razie konieczności przywrócenia stosunków wodnych może prowadzić do potrzeby zmiany parametrów eksploatacyjnych zbiornika wodnego na koszt jego właściciela. K. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniósł również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzji organu II instancji skarżący zarzucił obrazę prawa procesowego mającą wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 i 8 kpa, jak również przepisów art. 77 § 1, 78, 80 kpa poprzez bezzasadne pominięcie wskazanego przez niego dowodu w postaci pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 14 kwietnia 2008 r. skierowanego do Urzędu Miasta i Gminy w S. oraz niepodanie powodu odmówienia wiarygodności dowodom wskazanym przez niego w postaci rzeczywistej przyczyny istnienia stosunków wodnych na przedmiotowym obszarze, a w konsekwencji ustalenie, że: - roboty budowlane związane z rozbudową stawu spowodowały podwyższenie terenu działki [...], co skutkowało zmianą stanu wód na tej działce, - wskutek powyższych prac doszło do podwyższenia terenu działki nr [..], mimo że rzędna nawierzchni drogi na działce nr [...] w najwyższym punkcie wynosi 74,70, zaś rzędne działki [..] wynoszą 74,9 do 75, - podniesienie terenu między stawem na działce nr [...] a drogą na działce nr [....] uniemożliwiało spływ wód z niecki i rowu na działce [..] zgodny z naturalnym ukształtowaniem terenu, - pod drogą stanowiącą działkę nr [...] istniał przepust łączący rów na działce nr [...] z działką nr [..], oraz przyjęcie, iż przywrócenie stosunków wodnych na działkach nr [...], [...] i [...] do stanu poprzedniego może nastąpić wyłącznie poprzez usunięcie z działki nr [...] powstałego w wyniku robót budowlanych podwyższenia terenu między drogą a stawem. Skarżący, podobnie jak w odwołaniu, podniósł w skardze, iż zbiornik wodny wybudowany został w oparciu o projekt budowlany zgodnie ze sztuką budowlaną, jego realizacja nastąpiła w celu gromadzenia wody z jego własnych pól, a wykonanie kwestionowanej decyzji, przy ograniczonej powierzchni zbiornika, spowoduje ponownie zalewanie jego gruntów. W związku z powyższym skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. dotyczących budowy zbiornika. Skarżący zaprzeczył, aby pod drogą istniał przepust. Według niego podwyższenie terenu między drogą a zbiornikiem jest znikome (inaczej prace budowlane nie byłyby odebrane) a droga była i jest podtapiana z uwagi na istniejące w przedmiotowym miejscu jej znaczne obniżenie. Zalewanie jej zaś następuje wodami opadowymi ściekającymi z działek nr [...] i [...], po których drugiej stronie znajduje się las ze skarpą. Według skarżącego w opinii nie uwzględniono, że doprowadzenie do wykonania zlewni wód na jego pola doprowadzi do zalania drogi nr [...] i działki nr [...]. Nienależnie od tego skarżący podniósł, powołując się na wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 października 2007 r. II SA/Ke 457/07, że nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego, o którym mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest środkiem subsydiarnym, tj. takim który należy zastosować, gdy nie ma możliwości wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, albo gdy ich wykonanie nie zapobiegnie szkodliwym wpływom na grunt sąsiedni. W kontekście powyższego wyroku skarżący wskazał na wymienioną w piśmie PINB z dnia [...] możliwość wykonania rowów odprowadzających nadmiar wód deszczowych lub też odpowiednich studni chłonnych, a także propozycję w tym zakresie zawartą w jego odwołaniu, której SKO nie uwzględniło. Dodatkowo skarżący zarzucił nawiązując do innego wyroku sądowego, że jednorazowe oględziny w dniu 7 maja 2008 r. były niewystarczające do stwierdzenia, iż doprowadził do zmiany stosunków wodnych na sąsiednich gruntach. W uzasadnieniu skargi zamieszczony został nadto wniosek o dopuszczenie przez Sąd dowodu z opinii niezależnego biegłego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. 153, poz. 1270) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa materialnego oraz przepisami administracyjnej procedury. Nadto stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż obowiązany jest reagować na uchybienia przepisom prawa także nie podniesione w skardze. Podstawę orzeczeń sądowych stanowi przy tym materiał zawarty w aktach sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Tak więc Sąd ocenia materiał dowodowy zebrany przez organ nie dokonując własnych ustaleń faktycznych, lecz kontrolując ustalenia organu w kontekście zgromadzonego przezeń w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego. Wyjątkowo Sąd, w myśl art. 106 § 3 kpa może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie. Przeprowadzenie dowodu z innych środków dowodowych, w tym z opinii powołanego przez Sąd biegłego, co należy podnieść w nawiązaniu do wniosku skarżącego, jest niedopuszczalne. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Podstawą materialnoprawną orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie był art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Zgodnie z art. 29 ust. 1, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1. zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2. odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Natomiast z art. 29 ust. 3 ustawy wynika, że jeśli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie wójt, burmistrz, prezydent miasta może, w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Dla zastosowania w rozpatrywanej sprawie wymienionego przepisu niezbędne było ustalenie, czy właściciel działki nr [...] swym działaniem spowodował zmianę stanu wody na gruncie oraz, czy zmiana ta szkodliwie oddziaływuje na grunty sąsiednie. Zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem zachodzić musi związek przyczynowo-skutkowy. Ustawodawca wyraźnie wskazuje tu, że chodzi o grunty sąsiednie, a nie sąsiadujące (np. bezpośrednio) z działkami podmiotu, który dopuszcza się zmiany stanu wody na gruncie. Ustawa Prawo wodne nie zawiera definicji "zmiany stanu wody na gruncie". Jednakże analiza przepisu art. 29 ustawy prowadzi do wniosku, że spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 ustawy, to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, zwłaszcza w świetle dokumentacji budowlanej zawartej w aktach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., że skarżący w latach 2003-2004 prowadził roboty przy rozbudowie znajdującego się na jego działce nr [..] stawu powiększając go i pogłębiając oraz wykorzystując wydobyty urobek do regulacji i umocnienia skarp. Według projektu budowlano-wykonawczego prowadzonego w ramach postępowania legalizującego powyższe roboty, staw miał pełnić funkcję zbiornika retencyjnego regulującego poziom wody gruntowej, zaś spływ do niego z okolicznych gruntów wód powierzchniowych zimowych, wiosennych i letnich miał zapobiegać powstawaniu na nich długotrwałych zastoisk (podtopień). Postępowanie administracyjne zostało zaś wszczęte w związku z podtopieniem drogi przejazdowej na przyległej do działki nr [...] działce, to jest działce o nr ew. [...] pozostającej w zarządzie Agencji Nieruchomości Rolnej – Oddział Terenowy w B. Podtopienie wymienionej drogi nie było faktem jednorazowym potwierdzonym podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 7 maja 2008 r., jak sugeruje się w skardze, lecz powtarzało się, jak wynika z zeznań J. B. – pracownika Agencji Nieruchomości Rolnych, od czasu zakończenia rozbudowy stawu, w jego ocenie w związku z podwyższeniem przyległego do drogi części terenu działki nr [...] oraz zasypaniem przepustu pod drogą. Okoliczność wcześniejszych podtopień potwierdza także treść protokołu ze wspomnianych oględzin oraz załączona do odwołania wydana we wcześniejszym postępowaniu decyzja SKO w Bydgoszczy z dnia [...]. Podstawą nakazania właścicielowi działki nr [...] przywrócenia stosunków wodnych na tej działce oraz działkach nr [...] i [...] (własność H. S.) było przyjęcie przez organ, że naruszenia tychże stosunków na gruntach sąsiednich istotnie obciąża właściciela wskazanej działki – to jest skarżącego. W ocenie Sądu stanowisko organu I instancji, jak również ponownie rozpatrującego sprawę organu II instancji, znajduje oparcie w zebranym w toku postępowania materiale dowodowym i jego analizie dokonanej w uzasadnieniach wydanych decyzji. Wyczerpujący, kompletny zdaniem Sądu, w powyższym zakresie materiał dowodowy, będący podstawą poczynionych ustaleń faktycznych stanowiły, obok oględzin nieruchomości, zeznania świadków, geodezyjny aktualny pomiar wysokościowy działki nr [...] oraz działki [...] i części działki nr [...], projekt budowlano-wykonawczy zbiornika retencyjnego z 2004 r. autorstwa uprawnionego w tym przedmiocie J. S., a nadto sporządzona - z wykorzystaniem wskazanego dokonanego pomiaru i projektu budowlano-wykonawczego z 2004 r. – przez uprawnionego do projektowania, kierowania i nadzorowania w specjalności wodno-melioracyjnej L. S. opinia z kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji podaje się, że na działce nr [...] pomiędzy usytuowanym na niej stawem a drogą (działka nr [...]) teren jest w widoczny sposób podwyższony, bowiem o ile według rzędnych widniejących na mapie znajdującej się w projekcie budowlano – wykonawczym, między najniższym punktem nawierzchni drogi a tymże terenem istniała różnica 10 cm, to zgodnie z pomiarem geodezyjnym z dnia 23 października 2008 r. po wykonaniu prac budowlanych rzędna nawierzchni drogi w najniższym punkcie wynosi 74,70, zaś rzędne terenu działki nr [...] w tym rejonie wynoszą od 74,90 do 75,0. Konfrontacja ustaleń organu dotyczących podwyższenia terenu działki 119/5 na styku z drogą, z ich materiałem źródłowym potwierdza ich prawidłowość. Według mapy stanowiącej część projektu budowlano-wykonawczego, przyległy do drogi teren działki [...] w miejscu przekroju oznaczonego "5-5" znajdował się istotnie poniżej najniższego w tymże miejscu punktu nawierzchni drogi. O ile droga na mapie posiadała rzędne 74,7, to teren działki [...] przy drodze miał rzędne 74,6 oraz dalej w kierunku stawu 74,0, a więc teren w kierunku tego zbiornika wodnego uległ obniżeniu. W opracowanej w kwietniu 2009 r. na potrzeby niniejszej sprawy opinii jednoznacznie stwierdzono, że w efekcie wykonanych robót przy stawie doszło do podwyższenia terenu działki [...] w rejonie najniższego punktu drogi (dz. [...]) w stosunku do założonego w dokumentacji projektowej z 2004 r. o 0,6 m do 0,78 m przy dotychczasowej niezmienionej rzędnej nawierzchni drogi, a więc ukształtowanie terenu działki [....] w wymienionym miejscu odbiega od przewidzianego w projekcie. Stanowiska organu I instancji w kwestii podwyższenia terenu działki nr [...] przyległego do drogi nie dezawuuje treść pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 kwietnia 2008 r. nr [...] (z załączoną kserokopią inwentaryzacji powykonawczej zbiornika retencyjnego C. z 19 listopada 2007 r.), na którą powołuje się skarżący, a którym dysponował organ odwoławczy (vide akta SKO), lecz nie odniósł się do niego w uzasadnieniu swojej decyzji. Również bowiem zdaniem PINB między projektem budowlanym zbiornika, a przedłożoną jego inwentaryzacją powykonawczą istnieją (aczkolwiek w jego ocenie nieznaczne) różnice wysokościowe na styku drogi z działką nr [..] rzędu od 0,20 do 0,60 m. Zwrócić przy tym należy uwagę, że aktualne na czas prowadzenia postępowania dane wysokościowe dotyczące przedmiotowego obszaru zawiera geodezyjna mapa sytuacyjno-wysokościowa znajdująca się w aktach I instancji. Jak stwierdzono w opinii z kwietnia 2009 r. pomiar geodezyjny wykonany 23 października 2008 r. (na jego podstawie sporządzono wymienioną mapę), dokumentuje zmiany, jakie zaszły od wykonania mapy, na której oparto opracowanie stanowiące podstawę do legalizacji robót budowlanych na działce [...] , do dnia wykonania pomiaru. Zeznania przesłuchanych w toku postępowania administracyjnego świadków uprawniały organ do przyjęcia, że pod drogą stanowiącą działkę [...] istniał przepust, którym spływały z działki nr [...] wody opadowe i roztopowe na teren, działki nr [...] do stawu oraz, iż w trakcie rozbudowy stawu został on od strony tej ostatniej działki zasypany. Jeden ze świadków - mieszkańców wsi C., między innymi potwierdził fakt naprawy przepustu i ułożenia w nim rury metalowej. Ciekiem wodnym na którego usytuowanie na działce nr [....] powołano się w decyzji i którym wody z wymienionej działki poprzez przepust spływały na działkę [...], jest w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, woda płynąca w sposób ciągły lub okresowy naturalnym lub nieregulowanym korytem. Rzędne działki nr [...] naniesione na mapę sytuacyjno-wysokościową (k. 12 akt) wskazują, że teren tej działki w kierunku miejsca, w którym istniał przepust pod drogą, ulega naturalnemu obniżeniu, co świadczy o spływie tymże miejscem wód w stronę wspomnianego wyżej przepustu. Nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy okoliczność, czy ciek istniejący na działce nr [...] oraz przepust widnieją na mapach geodezyjnych lub ewidencyjnych gruntów. Pojęcie stanu wody na gruncie oznacza bowiem pewien stan faktyczny, niekoniecznie związany z prawnie uregulowanymi sposobami korzystania z wód i istniejący niezależnie od jego ujawnienia w urządzeniach rejestrujących stany faktyczne lub nawet prawne nieruchomości. Zmiana stosunków wodnych na działce [...] poprzez podwyższenie jej terenu przyległego do drogi – działki nr [...] oraz zlikwidowanie od strony działki [...] przepustu pod drogą, doprowadziła do zakłócenia stosunków wodnych na gruntach sąsiednich, gdyż stworzone zostały przeszkody w odpływie wody opadowej oraz wód zimowych i wiosennych z działek nr [...] i [...] zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu. Skutkowało to z kolei niekorzystnym (szkodliwym) oddziaływaniem na teren działki nr [...], czyli drogi poprzez tworzenie się na niej zastoisk wody uniemożliwiających mieszkańcom korzystanie z tejże drogi. W opinii dotyczącej wpływu robót ziemnych związanych z budową zbiornika retencyjnego na stan wody na gruncie na nieruchomościach sąsiednich (działki nr [...] i [...]) między innymi jednoznacznie stwierdzono, że doprowadzenie terenu działki [...] do zgodności z rzędnymi projektowanymi umożliwi swobodny przepływ wody poprzez koronę drogi z niecki i rowu na działce [...] skracając okres podtopienia drogi oraz, że taki stan rzeczy umożliwi przejazd drogą w przypadku schodzenia wód pośniegowych i wód po intensywnych opadach deszczu oraz skróci okres pozostawania nawierzchni drogi w warunkach niekorzystnego uwilgotnienia. Z opinii tej wynika również, że w razie doprowadzenia do zgodności wykonanych robót na działce [...] ze stanem projektowym, należy rozważyć odtworzenie przepustu w świetle rowu na działce [....] bądź umocnić nawierzchnię drogi poprzez położenie płyt w najniższym miejscu. Zdaniem Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentacji projektu budowlano-wykonawczego zbiornika, brak jest podstaw do kwestionowania wskazanej opinii, która jest jasna i logiczna w swojej treści. Spowolnienie spływu wody z gruntów spowodowane podwyższeniem terenu sąsiedniej działki stanowi jedną ze zmian stosunków wodnych na gruncie, o którym mowa w art. 29 ustawy Prawo wodne. Podnieść należy, że ustawodawca w art. 29 wymienionej wyżej ustawy nie tylko zakazał właścicielowi zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, lecz również zobowiązał go do dbania, aby stan stosunków wodnych na jego gruncie nie przyczynił się do szkód na gruntach sąsiednich i to nie tylko przez jego działania, ale także działania osób trzecich, jak też na skutek zdarzeń obiektywnych, niezależnych od niego oraz innych osób (§ 2). Zatem przykładowo obowiązek udrożnienia przepustu pod drogą, mógłby być na skarżącego nałożony nawet w przypadku, gdyby nie on był sprawcą jego zasypania. Stwierdzona na skutek działań skarżącego zmiana stanu wody na gruncie z uwagi na szkodliwy wpływ na działkę [...] - drogę, uprawniała Burmistrza Miasta i Gminy w S. do skorzystania z uprawnień określonych w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Uprawnienia te to możliwość nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Skorzystanie z każdej z tych możliwości oznacza władczą ingerencję w sferę prawa własności. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego powołującego się na wyrok WSA w Kielcach, że nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego może mieć miejsce tylko wówczas, gdy nie ma możliwości wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oraz wskazującego w nawiązaniu do tego wyroku, w ślad za pismem PINB z 14 kwietnia 2008 r. na możliwość wykonania odprowadzających wodę deszczową rowów lub studni chłonnych. Subsydiarności zastosowania powyższego rozwiązania przeczy użyty w art. 29 ust. 3 ustawy po fragmencie "nakazać właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego" spójnik "lub". W języku potocznym (a wśród zasad interpretacji przepisów prawa podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa) zastosowanie wymienionego spójnika oznacza alternatywę, równorzędną możliwość wykorzystania każdej z dwóch możliwości w celu wyeliminowania szkodliwych zmian stanu wody na gruncie. W ocenie Sądu, nadane omawianemu przepisowi brzmienie odzwierciedla intencje prawodawcy, by w zależności od konkretnej sytuacji organ mógł wybrać jedno z możliwych przewidzianych w nim rozwiązań. W takim też duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku sygn. II OSK 613/7 uznając, iż "Stwierdzenie, że doszło do zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływających na sąsiednie grunty umożliwia podjęcie jednego z dwóch możliwych na drodze administracyjnej rozstrzygnięć i nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zabezpieczających szkodom. Każde z tych rozstrzygnięć musi mieć swoje uzasadnienie." Taka interpretacja art. 29 ust. 3 nie jest w orzecznictwie sądowym odosobniona. Wystarczy wskazać tu wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006 r. IV SA/Wa 2065/06 – Lex 348289, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2009 r. II SA/Rz 315/09 niepublikowany oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 września 2007 r. II SA/Lu 416/07 – Lex 384113). W niniejszej sprawie organ wybrał rozstrzygnięcie dotyczące przywrócenia stanu poprzedniego w ścisłym tego określenia znaczeniu, gdyż naruszenie stosunków wodnych było następstwem podwyższenia terenu działki nr [...] i zasypania przepustu. Organ zatem uznał, że wykonanie prac ziemnych będzie wystarczające do przywrócenia zakłóconych stosunków wodnych, w czym pomocne było mu stanowisko zajęte w tym przedmiocie w opinii z kwietnia 2009 r. Zwrócić należy uwagę, że skarżący, mimo zapewnienia mu przez organ I instancji możliwości czynnego udziału w postępowaniu, z możliwości tej nie skorzystał, a zwłaszcza przed zakończeniem postępowania nie zapoznał się z zebranym materiałem i nie złożył żadnych wniosków, w tym nie wystąpił z żadną propozycją co do sposobu przywrócenia właściwych stosunków wodnych na własnej i sąsiednich nieruchomościach. Złożenie stosownego wniosku na powyższym etapie postępowania z tym zakresie obligowałoby organ do jego rozpatrzenia, zaś zajęte w omawianym przedmiocie stanowisko podlegałoby kontroli instancyjnej, a obecnie – sądowej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że obowiązek o którym mowa w art. 29 ust. 3 ustawy może być nałożony tylko na sprawcę zmiany stanu wody na gruncie, wobec czego sugestie skarżącego adresowane do właściciela drogi, by podnieść jej poziom poprzez nasypanie gruzu, są chybione. Uznając, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy istniała możliwość nałożenia na skarżącego obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego na działce [..], w zakresie określonym w decyzji, Sąd ocenił rozstrzygnięcie w powyższej części jako przedwczesne. W opinii dotyczącej wpływu robót ziemnych związanych z budową zbiornika retencyjnego na stan wody na gruncie na nieruchomościach sąsiednich sformułowano między innymi wnioski, iż: - w dokumentacji autorstwa J. S. pominięto w założeniu do wyliczenia powierzchni zlewni grunty położone po zachodniej stronie drogi na dz. [...], w związku z czym dokonane wyliczenia zaniżają konieczną pojemność zbiornika retencyjnego na dz. ew. nr [...](pkt 1), - weryfikacji wymaga pojemność zbiornika na działce nr [...] z uwagi na przyjęcie błędnych złożeń do określenia powierzchni zlewni. W związku z powyższymi wnioskami, wobec podnoszonej przez skarżącego w odwołaniu i skardze okoliczności, iż doprowadzenie do powstania do zlewni wód na działce [...] spowoduje, przy ograniczonej pojemności stawu, zalanie drogi [...] i działki [...], które - jak wynika z rzędnych widniejących na mapie sytuacyjno- wysokościowej (k-12 akt) położone są poniżej działki skarżącego, konieczne jest jednoznaczne wykluczenie przed wydaniem decyzji o treści jak decyzja z dnia [...], takiego skutku orzeczenia o przywróceniu stanu poprzedniego. Jakkolwiek sam skarżący nie może szukać ochrony przed zalewaniem jego nieruchomości wodami opadowymi, czy powierzchniowymi spływającymi z działek [..] i [..] poprzez podwyższenie terenu między działką [..] a stawem, czy też zablokowanie przepustu, to w świetle treści art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne niedopuszczalne byłoby dopuszczenie do zalewania działek [...] i [....] wodami niemieszczącymi się w zbiorniku wodnym. Mimo że wniosek co do ewentualnego zalewania gruntów położonych poniżej działki [..] nasuwała już sama treść wymienionej wyżej opinii w części stwierdzającej niewłaściwe obliczenie pojemności stawu, organ i instancji, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa zaniechał uzupełnienia materiału dowodowego w tym względzie, a organ odwoławczy powyższej bezczynności podległego organu nie dostrzegł. W razie ustalenia - w drodze stosownej opinii uprawnionego podmiotu- że skierowanie wód z działek [...] i [...] do stawu może szkodliwie wpłynąć na nieruchomości oznaczone jako działki [...] i [...] , konieczne będzie skorzystanie przez organ, w celu wyeliminowania szkodliwych następstw zmian stanu wody na działce skarżącego na grunty działek [....] i [...], z alternatywnego rozwiązania przewidzianego w art. 29 ust. 3 ustawy. Niezależnie od wskazanego wyżej naruszenia przepisów postępowania, brak było materialnoprawnej podstawy do zakreślenia w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. 30-dniowego terminu wykonania przez skarżącego nałożonego obowiązku. Organy administracji publicznej mogą władczo kształtować sytuację obywateli tylko wówczas, gdy przewiduje to przepis prawa powszechnie obowiązującego (art. 7 Konstytucji i art. 6 kpa). Zatem także wszystkie elementy decyzji winny znajdować oparcie w przepisach ustaw lub aktów wykonawczych do ustaw. Wynika to także z art. 107 § 2 kpa w myśl którego decyzja można zawierać inne elementy niż wymienione w § 1, o ile tak stanowią przepisy szczególne. Postępowanie przeprowadzone na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne rozstrzyga wyłącznie o obowiązku likwidacji szkodliwych zmian stanu wody na gruncie. Przepis ten nie przewiduje terminu likwidacji tych zmian. Nie upoważnia także organu do wyznaczenia takiego terminu. Konsekwencją nie wywiązania się z nałożonego obowiązku po uzyskaniu przez decyzję przymiotu ostateczności jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu doprowadzenia do jego wykonania. Brak podstawy prawnej do wyznaczenia skarżącemu terminu przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, do czego został zobowiązany decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S., przesądził o stwierdzeniu nieważności w tej części decyzji organu I instancji i utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W pozostałej części zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uchylono z uwagi na naruszenie w wymienionym wyżej zakresie przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nieodniesienie się przez SKO do treści pisma PINB w B. z dnia 14 kwietnia 2008 r. nie miało wpływu na wynik sprawy, zaś z akt administracyjnych nie wynika, by skarżący wskazał dowody wykazujące inną aniżeli podwyższenie terenu między działką [...] a stawem przyczynę zmiany stanów wodnych na przedmiotowym obszarze. Tak jak skarżący orzekające w sprawie organy przyjęły, że droga zalewana jest między innymi wodą spływającą z działki [..], lecz przyczyną tworzących się na niej zastoisk wodnych jest uniemożliwienie przez skarżącego odpływu wód w stronę stawu zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu. To samo należy stwierdzić jeżeli, zgodnie z wywodami skarżącego, na drogę spływają również wody z działki nr [...].