VIII SA/Wa 792/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi D. Ł. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego D. Ł. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2012 r. (Nr [...]), po rozpatrzeniu odwołania D. Ł. (dalej: "skarżący"), Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji") z [...] lutego 2012 r. Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2011 r. i nałożenie sankcji (łącznie [...] zł). Jako podstawę materialnoprawną decyzji Dyrektor ARiMR wskazał między innymi przepisy art. 3 ust. 1 – 2 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.; dalej: "ustawa o płatnościach"), a także art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2.12.2009 r. str. 1, ze zm.; dalej: "rozporządzenie 1122/2009"). 1.2. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie i powołał się na ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Wyjaśnił, że skarżący [...] maja 2011 r., na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach, wystąpił z wnioskiem o przyznanie na 2011 r. płatności do gruntów rolnych o łącznej deklarowanej powierzchni użytków rolnych [...] ha do JPO i [...] ha do uzupełniającej płatności podstawowej. Następnie, [...] lipca 2011 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzono kontrolę na miejscu metodą inspekcji terenowej w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W trakcie kontroli stwierdzono szereg nieprawidłowości na dwóch działkach rolnych. Protokół kontroli przesłano skarżącemu listem poleconym [...] sierpnia 2012 r. Różnica pomiędzy powierzchnią gruntów deklarowaną przez skarżącego do płatności a stwierdzoną w trakcie kontroli, wyniosła [...] ha (50,2034%). Organ dodał, że skarżący nie zgłosił żadnych uwag do protokołu kontroli. Z tej przyczyny, decyzją z [...] lutego 2012 r. organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Nałożył nadto sankcje w łącznej kwocie [...] zł. 1.3. W odwołaniu od decyzji Kierownika ARiMR skarżący nie zgodził się z wydanym rozstrzygnięciem w części odmawiającej mu przyznania płatności jednolitej. Postawił zarzuty dotyczące wadliwych ustaleń faktycznych, załączając do odwołania szereg dowodów potwierdzających zdaniem skarżącego zasadność jego wniosku w tym zakresie. Wskazał między innymi, że kontrola została przeprowadzona przed terminem, w którym mógł on wykonywać stosowne czynności agrotechniczne w celu utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze. 1.4. Utrzymując w mocy decyzję Kierownika ARiMR z [...] lutego 2012 r. organ odwoławczy powołał w pierwszej kolejności mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy o płatnościach dotyczące zasad ich przyznawania. Wyjaśnił, że z treści tych przepisów wynika, że rolnik składając wniosek wskazuje powierzchnię działek rolnych, w stosunku do których ubiega się o przyznanie płatności na dany rok. Następnie powierzchnia ta, po uprzedniej weryfikacji przez organ I instancji w drodze kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach), stanowi podstawę przyznania płatności. Podniósł, że w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego, wykazano szereg nieprawidłowości. Skarżący między innymi zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na całej powierzchni działki C. Z tej przyczyny Dyrektor ARiMR za prawidłowe uznał działanie organu I instancji, który z uwagi na stwierdzone różnice w powierzchni gruntów rolnych deklarowanych przez skarżącego we wniosku a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli administracyjnej, odmówił skarżącemu płatności i nałożył sankcje, na podstawie przepisów art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009. Różnica ta wynosiła bowiem ponad 50%. Stwierdził, że kontrola na miejscu została dokonana prawidłowo. Powołał się przy tym na przepisy art. 30 i następne ustawy o płatnościach. W świetle ustaleń zawartych w protokole kontroli zarzuty odwołania uznał za chybione, gdyż na działce C nie prowadzono uprawy roślin i nie była ona ugorowana. Stan działki w dacie kontroli świadczy o całkowitym zaniechaniu prowadzenia jakiejkolwiek działalności rolniczej oraz trwałym charakterze tego zaniechania (zob. s. 6 zaskarżonej decyzji). 2.1. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z [...] września 2012 r. wniósł zatem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Dyrektora ARiMR. Występując o uchylenie zaskarżonej decyzji, autor skargi postawił zarzuty naruszenia przepisów: 1) § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211; dalej; "rozporządzenie") poprzez jego błędne zastosowanie; 2) art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 – 3 ustawy o płatnościach; 3) art. 7 – art. 9, art. 15, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), a także art. 78 Konstytucji RP. 2.2. Uzasadniając skargę jej autor podniósł, że kontrola została przeprowadzona [...] lipca 2011 r., tj. przed terminem przewidzianym dla koszenia i usuwania okrywy roślinnej. Po kontroli, przed [...] lipca 2011 r. skarżący skosił i usunął pokrywę roślinną, doprowadzając działkę do stanu zgodnego z dobrą kulturą rolną. Powołał się na wyniki późniejszej kontroli, która potwierdziła, że przedmiotowy grunt od początku użytkowany jest jako łąka. Wadliwie przeprowadzając postępowanie administracyjne organy błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy, w wyniku naruszenia powołanych wyżej przepisów: ustawy o płatnościach, k.p.a. i Konstytucji RP. 2.3. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie. Powtórzył, że zaskarżone decyzje zostały wydane na podstawie stosownego protokołu z kontroli na miejscu, która została przeprowadzona [...] lipca 2011 r. Z dowodu tego wynika, że skarżący trwale zaniechał prowadzenia działalności rolniczej. Dlatego wpływu na wynik sprawy nie ma data [...] lipca 2011 r. jako termin koszenia i usuwania pokrywy roślinnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. Nr 270; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2. Sporne w niniejszej sprawie pozostaje, czy organy obu instancji zasadnie odmówiły skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2011 rok i nałożyły sankcje. Zdaniem organu odwoławczego, skarżący deklarował do tej płatności grunty, na których w sposób trwały zaniechał prowadzenia działalności rolniczej. Wynika to z protokołu kontroli, która została przeprowadzona na miejscu [...] lipca 2011 r. Dowód ten przesłano skarżącemu [...] sierpnia 2011 r. Skarżący nie zgłosił żadnych uwag do protokołu z kontroli. Skarżący wskazuje zaś na wadliwe ustalenia faktyczne dokonane przez organy, które bezpodstawnie przyjęły, że na dzień [...] lipca 2011 r. sporne grunty nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. 3.3. Ramy prawne. Zgodnie z art. 3 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach UE, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kpa, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1). W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej (ust. 2): 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). Stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, agencja przeprowadza kontrole administracyjne na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, z zastrzeżeniem art. 31a i 32. Prezes Agencji może powierzyć przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ust. 1, jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, określonymi na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 (ust. 2 ). Zgodnie z art. 31 ust. 6 powołanej ustawy, z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 32 i art. 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009, który w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 24 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 73/2009, zawiera również informację, o której mowa w art. 54 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, oraz termin, o którym mowa w art. 71 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. W przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła (ust. 7). 4.1. Zdaniem Sądu, skarga okazała się zasadna, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o płatnościach, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wystąpiła zatem przesłanka do wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie brak jest bowiem dowodu doręczenia raportu z przeprowadzonej [...] lipca 2011 r. kontroli w gospodarstwie skarżącego. Jest to kluczowy dowód dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego konieczne jest ustalenie, czy protokół z kontroli został skutecznie doręczony skarżącemu i kiedy to doręczenie nastąpiło. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, gdyż analiza zgromadzonego przez organy materiału dowodowego budzi poważne wątpliwości Sądu co do tego, czy rzeczywiście organy umożliwiły skarżącemu (stronie) prawo udziału w toczącym się postępowaniu, czyli złożenie na piśmie umotywowanych zastrzeżeń w terminie 14 dni od doręczenia raportu z kontroli. Ze znajdującego się w aktach sprawy raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni wynika, że skarżący nie został powiadomiony o kontroli i nie był obecny w trakcie jej przeprowadzenia. Z akt sprawy nie wynika jednak, że ten raport (protokół) został skarżącemu prawidłowo doręczony. Informacja zawarta w zaskarżonej decyzji o nadaniu przez organ przesyłki listowej do skarżącego nie jest zaś okolicznością wystarczającą do tego, aby przyjąć, że raport z kontroli został skarżącemu skutecznie doręczony. Dodać należy, że akta administracyjne nie zostały należycie przygotowane przez organy obu instancji. Brak jest stosownej numeracji poszczególnych kart, a dowody nie zostały ułożone w sposób chronologiczny. Stąd mogą wynikać oczywiste wady dotyczące oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, gdyż osoby biorące udział w wydawaniu decyzji miały ograniczone możliwości wyciągania logicznych wniosków z oceny wadliwie zgromadzonego (niekompletnego) materiału dowodowego (wadliwie przygotowanych akt). 4.2. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuję się, że wolą ustawodawcy jest umożliwienie rolnikowi zgłoszenia swych zastrzeżeń w oznaczonym terminie, który należy liczyć od dnia doręczenia rolnikowi raportu, a nie od dnia jego wysłania (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 12 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 745/09; wyrok dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: www.cbois.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że raport z czynności kontrolnych stanowił w rozpoznawanej sprawie podstawę rozstrzygnięcia, gdyż na jego podstawie odmówiono skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2011 r. i nałożono sankcje. Zdaniem Sądu, organ winien więc jednoznacznie wykazać, że skarżący miał możliwość zapoznania się z tym raportem. Bez dowodu doręczenia raportu z kontroli brak jest podstaw do wniosku, że rolnik nie skorzystał z możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń na piśmie w terminie, o którym mowa w art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach. 4.3. Reasumując, skoro kontrolę gospodarstwa skarżącego przeprowadzono bez powiadomienia o niej rolnika i bez jego obecności, to w takiej sytuacji obowiązkiem organu było po skutecznym doręczeniu raportu z czynności kontrolnych, umożliwienie rolnikowi zgłoszenia w przewidzianym przez prawo terminie ewentualnych zastrzeżeń co do ustaleń w nim zawartych. Tym bardziej, że spór przed Sądem dotyczy okoliczności faktycznych związanych z różnicą pomiędzy tym, co rolnik deklarował, a tym, co ustalili arbitralnie kontrolujący. Z treści skargi, a także z akt administracyjnych nie wynika, że skarżący został zawiadomiony o przeprowadzeniu kontroli i jej wynikach. Skarżący twierdzi nadto, że skosił i usunął okrywę roślinną przed [...] lipca 2011 r., działając w zgodzie z § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211). Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie podważyły skutecznie tego twierdzenia. Dodać warto, że organy nie wskazały podstawy prawnej stanowiska, że obowiązkiem rolnika jest każdorazowe zawiadamianie właściwego organu o skoszeniu i usunięciu okrywy roślinnej lub dokonaniu innych czynności, przykładowo takich jak zebranie plonów i późniejsze przygotowanie gruntu pod nowe uprawy. 4.4. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne w części dotyczącej powyższych rozważań. Za przedwczesne Sąd uznał jednocześnie odnoszenie się w sposób wiążący do tego, czy słusznie pozbawiono skarżącego płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2011 r. i nałożono sankcje. Ocena taka jest możliwa dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego. 5. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, mając na względzie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, obowiązany będzie ustalić, czy i kiedy skarżącemu został doręczony raport z czynności kontrolnych oraz dołączyć w tym zakresie stosowny dowód (potwierdzenie odbioru). Jeżeli raport z kontroli na miejscu przeprowadzonej [...] lipca 2011 r. został prawidłowo doręczony skarżącemu, to w jego dobrze pojętym interesie leży wyjaśnienie, dlaczego zrezygnował z wniesienia uwag do tego raportu. 6. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w pkt 1 i pkt 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 u.p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony przez skarżącego wpis od skargi ([...] zł).