II SA/Bk 946/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński, Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi W. T. i Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych warunków inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] sierpnia 2010 roku numer [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących W. T. i Z. T. kwotę 457,00 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2010 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie tuczarni o obsadzie 50 DJP (docelowa łączna obsada w gospodarstwie 90 DJP), zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...], położonych w obrębie wsi D., gmina Ł. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Na wniosek inwestora J. G. z 11 lutego 2010 r. Wójt Gminy Ł. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczącej realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie tuczarni o obsadzie 50 DJP. W toku postępowania Wójt Gminy Ł. zwrócił się do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. o wydanie opinii, co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla w/w przedsięwzięcia i zakresu raportu. Organy opiniujące wskazały na potrzebę przeprowadzenia takiej oceny i określiły zakres raportu. Powyższe spowodowało, że Wójt Gminy Ł. nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia oraz sporządzenia pełnego raportu o oddziaływaniu na środowisko powyższego przedsięwzięcia (postanowienie z [...] marca 2010 r.). W realizacji tego obowiązku inwestor J. G. przedłożyła stosowny raport. Dokonując oceny przedłożonego raportu organ I instancji ustalił, że lokalizacja zamierzonego przedsięwzięcia nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani ochroną prawną na podstawie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, nie leży też na obszarze Natura 2000. Po uzyskaniu stosownych uzgodnień oraz uwzględnieniu wyników postępowania z udziałem społeczeństwa Wójt Gminy Ł. w wydanej na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) decyzji z [...] sierpnia 2010 r. ustalił środowiskowe warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia określając jednocześnie: rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia (pkt 1), warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich (pkt 2); wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu oraz innych decyzji wydawanych w następstwie prawnym /projekcie budowlanym/ (pkt 3). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ stwierdził, że planowane przedsięwzięcie na etapie realizacji i funkcjonowania nie będzie stanowiło zagrożenia dla środowiska w zakresie gospodarki wodno – ściekowej, gospodarki odpadami oraz warunków aerosanitarnych i akustycznych. Ponadto projektowana inwestycja nie będzie powodować ograniczeń w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów sąsiednich, a tym samym nie naruszy interesów osób trzecich. Emitowane zaś do powietrza zanieczyszczenia oraz odpady wytwarzane w czasie chowu trzody chlewnej nie spowodują, zdaniem organu, trwałej degradacji środowiska i są typowe dla produkcji zwierzęcej. Tym bardziej, jak podkreślił, na analizowanym terenie znajdują się inne sąsiednie gospodarstwa produkcyjne (hodowla bydła mlecznego). Konkludując Wójt Gminy Ł. stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko przyrodnicze w zasięgu jego oddziaływania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] września 2010 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że z uwagi na to, iż planowana inwestycja zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 90 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. nr 257, poz. 2573 ze zm.) jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymagane było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dalej organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie uzyskano wymagane uzgodnienia: postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z [...] maja 2010 r. oraz opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] maja 2010 r. Po przeanalizowaniu powyższych uzgodnień i opinii Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że skala i rodzaj planowanego przedsięwzięcia nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, a przedstawione formy zabezpieczeń chroniących środowisko są wystarczające. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnieśli W. T. i Z. T., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 84 § 1 i art. 107 § 1 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym zarzutów podniesionych w odwołaniu; 2) art. 74 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 66 ust.1 pkt 4 i 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez oparcie decyzji na ustaleniach zawartych w nieprawidłowo sporządzonym raporcie o oddziaływaniu na środowisko, co miało wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając wskazane zarzuty skarżący wskazali, że organ odwoławczy nie wypowiedział się na temat błędów w wyliczeniach zawartych w raporcie co do ilości zwierząt obecnie hodowanych przez inwestora. Wskazana w raporcie ilość zwierząt hodowanych w poszczególnych chlewniach nie odpowiada rzeczywistości i jest teoretycznym założeniem, które pozwala, zdaniem pełnomocnika skarżących, na korzystniejsze określenie poziomu emisji niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzkiego gazów. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący zarzucili organowi II instancji, że zaniechał uwzględnienia wniosków zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko dotyczącego tej samej działki, sporządzonego przez A. S. i złożonego w postępowaniu administracyjnym kontrolowanym przez sąd administracyjny w sprawie sygn. akt II SA/Bk 154/08. Zdaniem skarżących uwzględnienie tego raportu było tym bardziej uzasadnione, że na jego podstawie organ poprzednio odmówił inwestorowi wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Autor skargi podniósł, że co prawda sporządzenie raportu w przedmiotowej sprawie było zasadne, ale został on sporządzony nieprawidłowo z naruszeniem art. 66 ust.1 pkt 4 i 5 cytowanej wyżej ustawy. Przepis ten nakazuje, aby raport zawierał opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania decyzji (wariant zero) oraz opis analizowanych wariantów – w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, jak również wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Tymczasem w sporządzonym w przedmiotowej sprawie raporcie opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia jest krótki i zwięzły. Bardzo krótki jest też opis wariantu alternatywnego, który ogranicza się do stwierdzenia, że wariant ten ze względów ekonomicznych nie jest brany pod uwagę przez inwestora. Stwierdzenie to, zdaniem autora skargi, świadczy tylko o tym, że wariant ten właściwie nie został rozpoznany. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Co do zarzutu nieuwzględnienia raportu p. S. wyjaśnił, że pojawił się on dopiero na etapie skargi do sądu, ale nawet, gdyby został zgłoszony wcześniej to i tak nie miałby znaczenia, gdyż został sporządzony w innym postępowaniu administracyjnym. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że po wydaniu zaskarżonej decyzji sytuacja skarżących jako sąsiadów nieruchomości nr [...] i [...] nie uległa w zasadzie zmianie na niekorzyść, albowiem inwestor nie może przekroczyć górnego limitu 90 DJP w gospodarstwie we wszystkich budynkach, łącznie z obsadą w nowej tuczarni. Nie jest więc możliwe, jak twierdzą skarżący, aby obsada zwierząt hodowlanych po wybudowaniu tuczarni wyniosła 128,5 DJP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 745/10, oddalił skargę W. T. i Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedstawiony przez inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, sporządzony przez mgr. R. R. i mgr. inż. M. A. jest prawidłowy i zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 66 ustawy. Tym samym za niezasadny uznał zarzut skargi odnoszący się do nierozpoznania w raporcie wariantu alternatywnego planowanego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu analiza raportu nie pozostawia wątpliwości, że wariant alternatywny został w nim szczegółowo opisany, włącznie z rzeczywistym stanem działek nr [...] i [...], dlatego też podniesione w tym zakresie zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sąd nie podzielił także zarzutu skargi, iż wskazana w raporcie ilość zwierząt hodowanych w poszczególnych chlewniach nie odpowiada rzeczywistości i po wybudowaniu tuczarni wyniesie 128,5 DJP. Jak trafnie wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, po wydaniu zaskarżonej decyzji docelowa łączna obsada w gospodarstwie inwestora nie może przekroczyć górnego limitu 90 DJP we wszystkich budynkach, łącznie z obsadą w nowej tuczarni. Nie jest więc możliwe by obsada zwierząt hodowlanych po wybudowaniu tuczarni wyniosła 128,5 DJP, jak twierdzą skarżący. Przestrzeganie zaś dopuszczalnej obsady zwierząt jest kwestią należytego wykonania wydanych decyzji i organ na tym etapie postępowania nie jest właściwy do takiej kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od powyższego wyroku uznał przedstawione w niej zarzuty za usprawiedliwione i wyrokiem o sygn. akt II OSK 1328/11 uchylił ww. wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania sadowi I instancji. NSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie dokonał w sposób prawidłowy kontroli działania organów, a także oceny podanej w raporcie wariantowości, jak i przewidywanego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko w zakresie oddziaływania odorowego. W konsekwencji za zasadne NSA uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie, jako: "p.p.s.a."), poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia ze względu na naruszenie przez organy administracji art. 66 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a., a także naruszenia art. 151 p.p.s.a. NSA zobowiązał Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę do poddania analizie zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu uwag wyżej przedstawionych. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie przypomnieć należy, że na mocy art.190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto, jak wynika z zasady prawomocności materialnej, o której mowa w art.170 p.p.s.a. orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stanowiący kluczowy dokument w sprawie, powinien zawierać: opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia (pkt 4) oraz opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru (pkt 5). Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu wydanym w sprawie o sygn. II OSK 1328/11, podzielił stanowisko skarżących, że racjonalny wariant alternatywny przedstawiony w raporcie nie został w istocie ani dokładnie opisany, ani przeanalizowany. Opis tego wariantu, znajdujący się na s. 10 raportu został ograniczony do trzech zdań, z których wynika jedynie, że inwestor nie jest wskazanym wariantem zainteresowany z przyczyn ekonomicznych. Skład orzekający w sprawie zgadza się z powyższą oceną, bowiem z treści raportu wynika, że jego autorzy opisując wariant alternatywny ograniczyli się jedynie do stwierdzenia, że najkorzystniejsza dla ludzi i środowiska byłaby lokalizacja planowanego przedsięwzięcia z dala od zabudowy mieszkaniowej równocześnie wskazując, że z uwagi na fakt, że najbliższe działki inwestora (nr [...] i [...]) położone są ok. 275 m od działek planowanej zabudowy, w otoczeniu użytków rolnych innych właścicieli, lokalizacja tam tuczarni związana byłaby z koniecznością budowy od podstaw drogi dojazdowej, sieci elektrycznej i wodociągowej, zagospodarowania i ogrodzenia terenu, zaplecza magazynowo – technicznego, wariant ten nie jest brany pod uwagę inwestora. Skład orzekający ponownie w sprawie w pełni zgadza się z oceną dokonaną przez NSA, że lakoniczność opisu wariantu czyni niemożliwym dokonanie oceny zasadności realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez inwestora. Ponadto, jak słusznie zauważył NSA "kryterium ekonomiczne może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie co od zasady analizy racjonalnego wariantu alternatywnego, jak również wariantu najkorzystniejszego dla środowiska". Tym samym należy uznać, że raport nie zawiera rzetelnej analizy wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a więc nie spełnienia wymaganych prawem warunków, pozwalających na dokonanie właściwej oceny oddziaływania spornego przedsięwzięcia na środowisko. Przedstawienie wariantu alternatywnego, w taki sposób jak w rozpoznawanej sprawie, niewątpliwie nie może być uznane za spełniające wymagania z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Brak analizy wariantów w raporcie, spowodował, że jego autorzy nie określili przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, czym naruszono postanowienia art. 66 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy. Ponadto z uwagi na niewielką odległość zabudowań mieszkalnych od planowanego przedsięwzięcia nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów, że analizowana inwestycja nie będzie oddziaływała ponadnormatywnie na otaczające środowisko oraz nie będzie uciążliwa dla występującej w jego otoczeniu zabudowy, a ilość zanieczyszczeń technologicznych nie spowoduje odczuwalnego pogorszenia lokalnych warunków aerosanitarnych. Powyższe stwierdzenie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią raportu. Podkreślenia także wymaga, że fakt, iż brak jest podstaw normatywnych określających parametry stężeń substancji zapachowych w powietrzu nie zwalnia organów z obowiązku analizy uciążliwości w tym zakresie, bowiem oceniając oddziaływanie na środowisko powinno się dokonać identyfikacja oddziaływań, a następnie ich analizy i oceny w kontekście negatywnego oddziaływania na środowisko, a w tym ich wpływu na zdrowie i warunki życia ludzi (bezpośredniego i pośredniego). W rozpoznawanej sprawie dokonana przez organy analiza oddziaływania na środowisko nie została, zatem przeprowadzona prawidłowo. Brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, iż raport w tym zakresie może zostać uznany za spełniający ustawowe wymogi. W myśl zasady prawdy materialnej (art.7 k.p.a.) i swobodnej oceny dowodów (art.80 k.p.a.), ocena raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinna zmierzać do zidentyfikowania wszystkich potencjalnych zagrożeń środowiskowych związanych z realizacją planowanej inwestycji. Powyższe jest niezbędne do wyznaczenia konkretnych wymagań ochrony środowiska, które muszą być uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, w tym także w pozwoleniu na budowę. Tym samym raport poprzedzający wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych powinien w sposób zbiorczy (kompleksowy) odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia, wskazywać na obowiązujące standardy ochrony środowiska oraz określać czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach. Dodatkowo NSA uwzględniając skargę kasacyjną podniósł, że "organy administracji nie określiły także przewidywanego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko w zakresie uciążliwości zapachowych". Skład orzekający ponownie w sprawie w pełni zgadza się z powyższą oceną, bowiem, jak wynika z przedłożonego przez inwestora raportu, projektowany obiekt hodowlany może być wyczuwany zapachowo, z częstością wyższą od granicznej dla obszarów wiejskich powodując również przekroczenia tej wartości w przypadku najbliższych budynków mieszkalnych. Dodatkowo jego autorzy wskazali, że oddziaływanie "odorowe" projektowanego obiektu budowlanego w istotnym stopniu i na znacznym obszarze będzie przekraczało wartości graniczne obowiązujące w krajach unijnych, wchodząc w istotny sposób na obszary zabudowy mieszkalnej tj. obszar bezpośredniego przebywania ludzi. Tym samym należy uznać, że stwierdzenie organu I nstancji, że sporna inwestycja nie będzie oddziaływała ponadnormatywnie na otaczające środowisko oraz nie będzie uciążliwa dla występującej w jego otoczeniu zabudowy, ze wskazaniem, że ilość zanieczyszczeń technologicznych nie spowoduje odczuwalnego pogorszenia lokalnych warunków aerosanitarnych, nie znajduje oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii świadczy o naruszeniu art. 80 k.p.a. Stwierdzone wyżej naruszenie prawa tj.: art. 66 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynika sprawy skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Natomiast o niewykonalności uchylonych decyzji orzeczono w oparciu o postanowienia art. 152 p.p.s.a, a o kosztach na podstawie art. 200 w związku z art.205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną dokonana przez sąd w rozpoznawanej sprawie oraz wyeliminować dostrzeżone przez Sąd w tym także przez NSA uchybienia mające wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy.